《智库言论》2016年第10期 供给侧结构性改革:治标,更要治本

  • 时间:2016-04-13
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】供给侧结构性改革的核心是要通过改革的办法去除困扰中国经济长远发展的结构障碍和体制藩篱,使供给体系更好适应需求结构变化。换言之,供给侧结构性改革重在治本。建议着重从五方面加以推进:加快基础性生产要素市场化改革,提高资源配置效率;加快国有企业改革,重塑市场经济微观主体;破除不合理的行业门槛和垄断,促进有效竞争;改革地方官员绩效考评体系,切实推动“一带一路”建设;“资本市场+创新创业”,培育中国经济新动能。

 

2016年1月26日,习近平总书记在中央财经领导小组第十二次会议上强调,“供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平,落实好以人民为中心的发展思想。要在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板(以下简称三去一降一补),从生产领域加强优质供给,减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率,使供给体系更好适应需求结构变化”。这是为“三期叠加”的经济新常态下如何推进改革、优化结构而给出的新药方,是我们做好新形势下经济工作的重要指针。然而,这一重要战略思想在实际落地过程中却被过度简化成了“三去一降一补”,一些地方出台的“三去一降一补”方案,提出要用国企来收购过剩房地产。这种随意动用行政力量和公共资源为过剩产能埋单的做法实不可取,其根本原因是对供给侧结构性改革的误读,把结果当成了手段,过于突出治标而忽视治本的需求。

对供给侧结构性改革,习总书记已经讲得很清楚,核心是要“提高供给结构适应性和灵活性,提高全要素生产率,使供给体系更好适应需求结构变化”。这一表述是与十八届三中、四中和五中全会所贯彻的“四个全面”的战略布局一脉相承和紧密呼应的,是要通过改革的办法来去除困扰中国经济长远发展的结构障碍和体制藩篱。换言之,供给侧结构性改革重在治本。那么,怎么治本?本文提出五项建议:

一、加快基础性生产要素市场化改革,提高资源配置效率

什么是基础性生产要素?简言之,就是土地、劳动力、资本及其他自然资源和技术。这些要素的再生产和流通如果不能市场化,那么其价格一定是扭曲的。生产经营者根据这些扭曲了的价格进行要素搭配而形成的供给结构也一定是扭曲的。事实上,生产要素能否市场化是市场在资源配置中起决定性作用的关键前提。然而,多年来我国的基础性生产要素的市场化改革进展缓慢。比如土地,迄今为止,我国建设用地指标在全国层面是计划配置的,由国土部门分发给各地,各地区之间是分割的、不能流转;在城乡之间,原来试点的增减挂钩也由于核实监管成本较高而效果不佳,流转不畅。再比如劳动力,受制于《劳动合同法》对工人权益的过度保护,用工成本居高不下;同时由于计划生育和人口的老龄化,人口的再生产尤其是劳动人口的供给存在不足;再加上劳动力地区间流动受到户籍、社保、医保等的制约,劳动力市场效率不高已是不争的事实。再如资本,可谓冰火两重天,大量资金盘亘在国企和公共部门,中小企业融资难成为老大难,反映资金价格的利率汇率形成机制改革进展缓慢。最后,技术流转受制于多重体制约束,一方面大量的技术躺在科研机构、高校和国有部门“睡觉”,成果转化难;另一方面知识产权保护不力,技术流转和分享动力不足。供给侧结构性改革第一刀应该是尽快理顺这些基础性生产要素的流通市场,确保其自由流通、自主定价。

二、加快国有企业改革,重塑市场经济微观主体

过剩产能是如何形成的?这其中既有需求波动和经济周期造成的过剩,更有低效率企业尤其是国企产能的大量存在且分散造成的过剩。前者可以通过稳定和扩大总需求、进行逆周期宏观调控来解决,后者则需要通过加快推进国企改革、重塑市场微观主体来解决。事实上,十八届三中全会明确了国有企业改革的思路和方向,但在实际落地操作过程中,进展缓慢。其中原因既有各方面对改革有个认识接受的过程,也有实际操作中尚存在诸多有待破解的难题。比如,本轮改革实际上在某种程度上承认了国企领导人的干部身份,这不仅与多年以来改革操作中的“去行政化”色彩的方向有差别,而且也带来了作为干部的现有经营管理者与市场化选聘的职业经理人在人事管理上“双轨并存”问题,这将对国企内部组织公平、人才培养、治理架构产生深刻影响。再比如,本轮改革提出了分类推进国企改革,这是完全正确的。但很多地方国企兼具商业和公益特征,比如一些城投公司,既作为政府的融资平台进行土地资源的储备和开发,又从事城市管网等公共基础设施建设,甚至有的还直接从事房地产开发、金融资产管理等,这就需要在地方国资层面进行新一轮资产重组和调整才能界定清楚。还有,如引入民间资本推进混合所有制改革:一方面,对民间资本而言,国企现有体制机制及频繁的人事调动让他们对国企的运行缺乏信心;另一方面,对国企领导人员而言引进什么样的民间资本、如何引进尚缺乏有效的激励和指引。这些问题的解决绝非一朝一夕能解决的。当务之急,一个更加有效的办法是将处于竞争性领域、又是属于过剩产能的地方国企中的国有股权或国有资产通过产权交易市场部分或全部出让,不再控股,促进其股权多元化或民营化,重新塑造市场微观主体,以市场的力量来推进去库存、去产能。出让股权或资产后形成的收益建议设立职工权益保障基金,用于缓解这些企业因职工下岗而形成的就业和社会压力。以此为突破口率先推动国企改革朝着所期望的目标方向前进,真正释放市场主体的活力,从而真正实现“三去一降一补”。

三、破除不合理的行业门槛和垄断,促进有效竞争

与产能过剩相比较,中国经济在很多领域仍存在供应不足。这种供应不足表现在两方面:一种是数量上供给远远满足不了需求,比如与民众生活切身相关的如医疗、教育、环保等领域;另一种则是供应量虽然充足,但质量较差或者成本很高,如通信、石油、金融、冶金、交通运输等。这些供应不足很大程度上是源于存在诸多不合理的行业门槛和垄断,迫切需要通过“简”、“降”、“改”和“增”来降低门槛、破除垄断、促进竞争,从而增加供给的数量和质量。所谓“简”,就是中央和国务院正在大力推进的简政放权改革,通过简化行政审批、取消非行政审批来降低市场主体从事创业创新的成本和各种有形无形的不合理门槛。目前这一改革成效显著,需进一步推进和深入。“降”就是破除不合理的行政垄断、降低行业准入门槛。比如在通信、石油、金融、交通运输等领域,要大幅降低民间资本进入门槛,促进有效竞争。所谓“改”,就是针对现有市场供给主体,改革其内在治理机制,提高对市场需求的反应灵敏度和适应性。比如要继续深化医药卫生体制改革尤其是公立医院治理机制改革,尽快改变药价虚高、以药养医的现状,提高医疗服务的质量和水平,缓解看病难、看病贵的问题;要继续推进教育体制改革,推动教育资源合理流动和均衡配置,从源头上治理高价“学区房”等不合理现象。所谓“增”就是政府要增加公共产品和服务的投入,比如在环保领域,财政要加大对大气及水污染、城乡垃圾、工业污染治理的投入力度,引导更多的市场主体尤其是民资、外资进入环保领域,促进有效竞争,培育壮大环保产业。

四、改革地方官员绩效考评体系,推动“一带一路”建设

以习近平同志为总书记的党中央提出了“一带一路”的宏大战略,以及开展国际产能与设备合作,鼓励企业开展境外投资等多项重要政策。这一战略的有效实施将在很大程度上化解过剩产能,推动中国企业走出去,促进经济结构战略性调整。然而,这一战略在落地过程中却出现了“上面热、下面冷”、“国外热、国内冷”的现象。究其原因,其实跟长期以来我们对地方官员的绩效考评体系有关。在以GDP为核心的锦标赛下,一些地方对企业“走出去”积极性不高,甚至还设置种种障碍。因为产能走出去了,意味着本地GDP的减少,在现有的绩效考评体系下,则意味着晋升机会的下降。为此,建议在目前的管理架构下,对考评体系进行微调:在统计各地GDP的同时,重点对各地区GNP(或GNI,即国民总收入)进行统计和排序,逐步建立以GNP(或GNI)为核心的考评体系。GNP与GDP最大的不同在于:前者是国民生产总值,按国民原则核算的;后者是国内生产总值,是按地域原则核算的。只要是本国(或地区)居民,无论是否在本国境内(或地区内)居住,其生产和经营活动新创造的增加值都应该计算在GNP内。比方说,中国的企业在外投资形成的利润收入也计算在中国的GNP中。事实上,中国经济发展到今日,原有传统优势项目如纺织、皮革、服装、小型机械制造等劳动密集型产业,由于人工成本高企、地价上涨等原因不再具备优势,迫切需要走出去。而在新的绩效考评体系下, GDP虽然走了,但GNP却留下来了,地方政府依然是支持的。这将使“一带一路”战略、国际产能与设备合作等实施得到有效支撑和积极推进。

五、“资本市场+创新创业”,培育中国经济新动能

当前,中国经济正处于新旧动能转换的关键时期。全社会日渐高涨的创新创业浪潮正推动着新动能的加速形成和传统动能的改造提升,而这与资本市场的“火爆”是分不开的。去年,资本市场出了一次“事故”,股市断崖式下跌引发恐慌,幸亏有关部门及时出手稳定了股市。股市的暴涨暴跌固然暴露出我们在发行、流通、监管等方面的不足,但包括股市在内的直接融资加快发展仍然是引导社会资本有效配置、推动创新创业的方向,上市仍是众多股权投资者和创业企业家的梦想。如何综合施策、加强监管,推动资本市场健康发展将关系到保持大众创新创业激情不减、关系到新旧动能的成功转换。可以说,在规范发展的前提下让股市慢牛起来是当前和今后一段时期的一个重要任务,而核心则是如何在逐步减少、简化上市审批的同时,构建有效的激励约束机制来提高上市公司的质量。为此,建议:一是针对证券监督管理机构在查处市场操纵、内幕交易等违法犯罪行为时权限不够、在管理各类中介机构权威不足的现状,修改相关法律,赋予其独立的司法调查权和提起刑事诉讼的权力;二是在资本市场试行集体诉讼制度,遇有欺诈和操纵,允许股民通过集体诉讼方式来维护自身权益;三是将多层次资本市场的“转板”机制建设作为重点,推动区域性股权交易中心与新三板、创业板和主板之间无缝对接,为企业规范发展提供阶梯形激励;四是健全退市机制,不留“后门”,让符合退市条件的上市公司退市的“威胁”可信、可执行。

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