《研究报告》2015年第73期 建设“五位一体”多层次扶贫金融市场体系

  • 时间:2015-12-21
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】在金融扶贫领域,我国还存在五方面问题:县域扶贫金融机构数量少、能力弱,存款外流严重;扶贫金融支持政策规范性、梯度性不够,引导力不强;金融产品与贫困农户需求不适应;金融监管制度不适应扶贫金融发展要求;扶贫金融基础设施公共服务发展滞后。为有效实现全面建成小康社会目标,我国应推动多层次、多类型的扶贫金融机构体系建设;构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系;推动农村信用体系建设、创新扶贫金融技术和产品;完善中央与地方统分结合的双层金融监管体系;配套建设扶贫金融基础设施公共服务体系。

 

虽然我国金融扶贫取得了很大成绩,但还存在不少问题,尚有很大潜力可挖。当前,我们应建设“五位一体”的多层次扶贫金融体系,以推进金融支持“扶贫攻坚”。

一、金融扶贫领域存在的问题

当前,我国金融扶贫领域主要存在五个方面的问题,需要引起各方面的高度重视,并抓紧解决。

(一)县域扶贫金融机构数量少、能力弱,存款外流严重。当前,在县域层面,金融扶贫还存在不少问题。一是农行、邮储行等国有大型金融机构的基层放贷网点少,在贫困地区吸存意愿和能力强、放贷意愿和能力弱,贷存比(30%–60%)较低。二是农信社(农商行、农合行)虽然乡镇网点多,但贷存比受控较严,又有自身效益的约束,可贷资金供不应求。上述三大机构县域存款资金总体上外流较严重,民间称“抽水机”。三是村镇银行受主发起行和一县一行的设立限制,数量少、规模小、涉贫浅。城商行进入县域扶贫偏少,小贷公司进入极少。四是贫困村互助资金量小,服务农户少,运作机制不够成熟。

(二)扶贫金融支持政策规范性、梯度性不够,引导力不强。国家政策特别是涉农、扶贫的财税政策投入总量不少、成效不小,但财税、金融政策之间及各自内部的政策结构不够合理,不够协调,影响政策整体效果。

当前,金融扶贫政策存在的不足和问题主要有六个方面。一是金融准入政策偏紧,未能构建起金融扶贫的宽松环境。如建立村镇银行仍受到一县一行的限制。惠及17省区、数十万贫困农户的中和农信项目管理有限公司,在各地分散申报建立机构举步维艰,无法建立扶贫小贷公司总部跨省经营;缺乏全国性专门扶贫的金融机构,没有一家全国性国有银行以服务贫困农民和农民生产为主业。二是对直接服务于贫困农户的金融机构和业务,缺少“特惠”财税政策,引导效力明显不足。当前对金融机构农户小额(10万元以下)贷款的利息收入免征营业税、减征所得税等政策,体现了财税部门支持扶贫的热情和力度,“普惠”效果较好。但因贫困农户的贷款额度大多低于3万元,“特惠”效力不足。三是金融政策不规范、引导力不足。缺少专门的扶贫再贷款,难以精准服务贫困农户;缺少统一的、针对主要扶贫金融机构和业务分账下的定向降准政策;一些地区对扶贫贷款利率实行限制政策,存在分散、粗放、规范性差等问题;一些地区的政策未能较好地区分低保贫困户、一般贫困户、普通农户和有带动贫困户作用的其他农村经济体之间的差异,影响政策的引导效力。四是有的地方政府对扶贫贷款的财政贴息覆盖面过宽,贴息比例过高,既降低了财政资金使用效率,又干扰了贷款市场真实价格信号,损害市场机制作用的发挥。五是扶贫贷款风险分担机制不足,分担比例缺乏梯次性。风险分担是一项好政策,但目前仅有部分地方建立了贷款风险政府分担基金,且因地方财力有限,基金规模较小;分担比例缺乏梯次性,未体现不同层次农户及不同层次贫困农户的风险差异,有的地方政府对贷款风险几乎“全兜”,金融机构几乎不承担坏账风险,风控机制极度弱化。六是财政涉农、扶贫资金名目多、目标散,有的梯次错位,弱化了金融资金的引导作用。

(三)金融技术产品与贫困农户需求不相适应。金融技术产品与贫困农户需求不相适应的表现主要有以下三个方面。一是免抵押、免担保信用贷款技术实际覆盖贫困户范围小,仅农信社较多采用免抵押、免担保的信用放贷技术。二是“四权”抵押贷款普及率低。除农行实施林权、土地承包经营权、大棚等农村特色资产抵押担保方式外,其他金融机构多采用抵质押和第三方担保的传统放贷技术。三是贷款期限与需求周期不相匹配。贫困地区生产发展所需贷款用途和期限要求差异较大,许多金融机构不适应。中长期贷款少,贷款期限与生产周期错位情况较多。

(四)金融监管制度不适应扶贫金融发展要求。在中央“一行三会”大一统集中式的金融监管体制下,以及相关部门和人员熟悉城市和大中企业传统金融,不熟悉农村经济、草根金融特点和环境的情况下,专司金融监管的部门对农村底层的扶贫金融运作必然坚持风险控制优先原则,实施严格的市场准入限制,常常采用城乡、大小、贫富“一刀切”的监管标准和方法,这会严重削弱金融机构和社会资金参与扶贫的积极性。中央虽已明确加强地方金融监管、组建地方金融管理部门,但因机构和人员编制严格控制,合格金融人才的紧缺,实际进展缓慢。

(五)扶贫金融基础设施公共服务发展滞后。当前,扶贫金融基础设施公共服务发展滞后的表现主要有以下四个方面。一是现有统计指标不能完整、准确反映金融扶贫情况。现行金融统计标准中,金融机构主要采用“涉农贷款”、“农户贷款”、“农业贷款”等指标,未能细化到各类小微经济体和相应的金融业务类别上,不能准确反映金融机构对各层次经济体的各类型金融服务情况。二是农村扶贫信用体系建设薄弱。截至2015年6月末,甘肃全省6220个贫困村中,信用村不到15%,全省已评定的340万信用农户中,建档立卡贫困户不到10%。三是扶贫信息系统建设滞后,信息管理效率较低,可能成为今后扶贫工作的瓶颈。各省区扶贫部门都在积极推进扶贫信息系统建设,但目前在顶层设计、整体规划、上下衔接、数据更新、与金融机构互联互通、实时共享等方面相对滞后。四是扶贫金融资金来源不稳定,除大量存款外流外,还缺乏专业、稳定的大型批发性供资机构对草根型小微金融机构给予资金支持。

二、推进金融扶贫的对策建议

为了又好又快地推进扶贫攻坚工作,加快建设稳定、可持续的“五位一体”、多层次、多类型扶贫金融体系是当务之急。

(一)推动建立多层次、多类型的扶贫金融机构体系。从六方面推动多层次、多类型扶贫金融机构体系建设。一是发挥开发性、政策性金融和大型国有银行在扶贫攻坚中的骨干和引领作用。建议国开行、农发行、农行、邮储行四大行设立扶贫事业部,财务分账,国家给予债信和减免营业税等政策支持,承担贫困地区基础设施、农业产业、扶贫搬迁和对各类扶贫小贷机构批发供资的任务。二是鼓励各类商业银行到县域增设网点,开展扶贫业务。三是着力建设直接面向贫困农户的三大主力:农行、邮储行、农信社(农商行、农合行)。并将中国扶贫基金会兴办的中和农信项目管理公司发展成专门支持贫困农户的全国性扶贫小贷集团性公司。四是积极探索发展新型草根扶贫金融机构:允许民营、国有、国外资本发起设立以贫困农户为主要服务对象的新型县域金融机构,如农村小微企业银行、农民银行、乡村银行、微贷公司、扶贫小贷公司和微小保险公司等。在已授权地方审批非存类金融机构(如小贷公司、融资租赁、典当等)的基础上,对存、贷款均不出县的县域小微型存款类金融机构,给予省政府试点审批权。五是发展县域农村合作金融:完善、推广“农村产业发展互助社”和“村级资金互助社”等运作机制,基于农村熟人圈信用的互助性,发展内生于乡村生产、生活的低成本、自担险的合作性金融组织。六是发展县域农业保险和融资担保公司:在各县设立不以盈利为目的政策性农业保险公司,在省级设立再保险公司分担风险,注册资金由财政全额出资或吸收部分金融资本。

(二)构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系。不断优化扶贫金融支持政策的结构、提高支持政策的整体效率,是扶贫金融政策工作的首要任务。构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系措施,一是构建扶贫金融的宽松准入环境:允许一县开设多家村镇银行;允许中和农信项目管理公司以扶贫小额贷款集团公司身份跨省经营;允许设立区域性扶贫小额贷款公司;允许省级政府自主(向中央备案)探索试点各类存、贷款均在县域内的新型扶贫金融机构。二是对县域扶贫金融实行梯次、规范的税收优惠政策。按照财税支持政策总量上只增不减与结构上有增有减相结合的原则,增加减税力度、收缩补贴项目。在对县域农村金融机构10万元以下农户小贷利息收入免征营业税,所得税减按90%计算应税收入的基础上,增加向贫困农户发放的3万元以下的小贷利息收入,实行免征营业税、所得税的特惠政策。逐步调整目前针对好于贫困农户境况的其它层次经济实体的优于扶贫特惠政策的税收政策。三是加大金融政策的支持力度,变“抽水机”为“放水器”。严格规定在贫困县吸储金融机构的贷存比,县级为70%以上,省级为90%以上,同时取消对县域扶贫贷款规模的限制;凡是符合审慎经营要求且扶贫贷款达到一定比例的县域金融机构,一律享受同样的存款准备金率下调政策,额外增加县域法人金融机构上交存款准备金同等数额的再贷款政策;根据各地扶贫信贷资金供求情况和脱贫任务轻重,实行梯次差异优惠利率的扶贫再贷款供给办法;取消非低保贫困户的贷款利率上限控制,维护健康的市场价格信号;允许金融机构根据自身成本风险及享受的优惠政策,依法合理确定利率上浮水平。四是实行扶贫贷款过渡性梯次贴息补助政策,提高资金使用效率。在依法推进农村贷款利率市场化的同时,由政府对扶贫贷款的基准利率实行分档差异贴息:对纳入低保的贫困户全额贴息,对非低保贫困户贴息50%。统筹研究现行非贫农户贷款贴息和农贷增量奖励政策的调整、改进办法。五是建立稳定的政府扶贫贷款风险梯次性分担补偿机制。由省、市、县三级政府共同出资建立扶贫贷款风险分担补偿基金,具体比例由三级政府协商确定,中央财政按照一定比例给予补助。由扶贫贷款风险分担补偿基金对各类贷款的坏账核销损失,按梯次比例进行补偿。依据建档立卡数据库,对贫困户贷款承担70%的损失、对一般农户贷款承担50%的损失、对新型农业经营主体贷款承担30%的损失。六是引导担保公司向扶贫业务倾斜。鼓励在资金供不应求的重点贫困地区适当增建省域、县域扶贫担保机构。七是创新人才培养模式,普及金融知识。通过选派贫困地区经济管理干部到专业金融院校集中培训、到金融机构挂职工作等多种方式,提高其金融素养。建立乡镇金融服务站,推进“金融知识送下乡”等项目,对贫困地区的干部、群众宣传普及金融知识,营造良好的金融生态环境。八是整合财政涉农和扶贫资金,放大杠杆作用。按照“统筹规划、条线管理、集中使用、形成合力”的原则,整合扶贫、农田、水利、农业、道路、危旧房改造等各项资金,更好发挥财政资金对金融和社会资金的引导和撬动作用。

(三)推动农村信用体系建设,创新扶贫金融技术和产品。创新推动农村信用体系建设,创新扶贫金融技术和产品政策。一是普遍推进农村五级信用体系建设。二是普遍为贫困农户提供免抵押、免担保的信用贷款。三是加快推进农村产权制度建设,发展林地经营权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农民住房财产权等“四权”抵押贷款,扩大“四权”抵押贷款范围。四是积极开发符合农业生产特点的金融技术产品。

(四)完善中央与地方统分结合的双层金融监管体系。完善中央与地方统分结合的双层金融监管体系,应主要做好以下两方面的工作。一是建立能够更好促进扶贫金融健康发展的监管体制和方式。扶贫金融属于基层、草根金融,应区别于对大中金融的监管模式,在中央政府的指导下,以地方政府为主承担监督和管理职能。二是建立符合农村扶贫金融业务特点的差别化考核评价体系,具体考核金融机构的涉农、贫困户、新型农业经营主体、基础设施、扶贫搬迁和助学等贷款及其它金融业务的运行情况。

(五)配套建设扶贫金融基础设施和社会化服务体系。配套建设扶贫金融基础设施和社会化服务体系,应集中力量抓好以下四方面的工作。一是完善扶贫金融统计制度,建立专项监督考核机制。如在涉农贷款中细分出农户、农民专业合作社、农业企业、农村基础设施、扶贫搬迁和助学等六类,将农户贷款细分为贫困农户、普通农户、专业大户和家庭农场贷款四类,将贫困农户贷款细分为有劳动能力和无劳动能力的低保贫困户、一般贫困户四类,以便于精准反映金融扶贫的全面情况。二是大力发展贫困地区社会信用体系。推进信用户、信用组、信用村、信用乡镇、信用县建设,并对其实行利率优惠、贷款优先、额度优厚的梯次优惠办法。三是加强扶贫信息系统建设,实现扶贫部门与金融机构、财税部门之间的信息共享。四是完善批发供资机制,保障主要扶贫金融机构资金充足。明确以国开行、农发行、农行、邮储行为主,工行、建行、中行参加的扶贫供资责任,要求这些金融机构每年安排一定比例的资金,为直接服务于贫困农户的小微金融机构提供批发性资金供应,国家给予相应的财税政策支持。

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