《研究报告》2015年第72期 甘黔桂金融扶贫的经验与启示

  • 时间:2015-12-21
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】甘黔桂三省区在基础设施建设、扶贫搬迁、特色产业发展、贫困户生产、村级资金互助和贫困家庭助学等六大金融扶贫领域积累了专业性经验,还以信用体系建设为基础积累了金融扶贫综合性经验,树立了样板。推广其经验,有利于实现扶贫攻坚目标。

 

在长期的扶贫实践中,甘黔桂在金融扶贫领域创造性地开展工作,有效推进了扶贫工作的开展,其经验值得借鉴和推广。

一、扶贫方式与经验

甘黔桂不仅在基础设施建设、扶贫搬迁、特色产业发展、贫困户生产、村级资金互助和贫困家庭助学等六大金融扶贫领域积累了专业性经验,还以信用体系建设为基础积累了金融扶贫综合性经验。

(一)基础设施建设。通过区域基础设施和城镇市政公用设施建设显著改变贫困地区生产、生活条件。2014年11月,农行贵州分行设计了“美丽乡村贷”,定向支持农村路、寨、水、房等基础设施建设。截至2015年6月末,该行已投放贷款28亿元。

(二)扶贫搬迁。通过对整村易地搬迁和农户建房的融资支持,彻底改善生态环境恶劣地区贫困农户的生产、生活条件。

案例:广西田阳县、村和农商行联合融资推动双达村生态移民搬迁。2012年,双达村集体集资600万元购买了易地新址宅基地,田阳县政府投放财政资金600万元,完成安置点“三通一平”、挡土墙、排污排水系统和道路等基础设施建设。与此同时,田阳农商行发放贷款支持搬迁农户建房、发展生产。截至目前,田阳农商行为50户贫困家庭发放贷款212万元。其中,支持23户贫困户移民搬迁建房79万元,19户发展种养殖62万元,8户从事其他生产经营活动71万元。金融机构对部分搬迁后的贫困农户到附近城镇务工或自营就业也给予了资金支持。通过解决贫困农户易地搬迁中的资金瓶颈,该模式有效实现了农户搬得出、留得住、能致富。

(三)特色产业发展。贫困地区的特色产业主要以龙头企业为核心,充分利用本地优势资源,发展特色产业为实现贫困地区持续脱贫致富。以专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业为主体,带动一批贫困农户开展链式生产。与单户自营脱贫不同,该经济群体市场意识、要素集聚度、专业化程度、抗风险能力等都大幅提高,能实现大面积长期稳定脱贫。

案例:国开行贵州分行产业开发扶贫小额农贷。2012年,基于“四台一会”信用模式,国开行贵州分行推行金融机构+政府+产业+农户“四位一体”的扶贫开发新模式。截至2015年6月末,该模式已覆盖22个县,累计发贷款18.6亿元,为22家龙头企业、161家农民合作社和11500户农业大户提供贷款,笔均贷款16万元。通过融通产业链、吸纳农民就业等方式,该模式推进了脱贫,受益农民达30多万人。

铜仁市江口县则形成了“园区带企业、企业带产业、产业带基地、基地带农户”的发展模式。开行累放“小额农贷”1.5亿元,做大做强了茶、乡村旅游、萝卜猪当地三大特色产业,实现群众收入增长19%、减少贫困人口1.98万人的显著扶贫成效。

案例:兰州银行支持榆中高原夏菜产业发展。高原夏菜是甘肃省榆中县第一大支柱产业。2014年,兰州银行在榆中支行设立“高原夏菜”金融服务中心,对产业链各环节、各参与对象,创新推出“夏菜种子贷”、“夏菜农机贷”、“夏菜收购贷”、“夏菜存储贷”等多系列金融产品。当年榆中县“高原夏菜”成为榆中县特色主导产业和农民增收致富主渠道,种植面积达34万亩,种植农户6万户,户均收入万元以上,惠及农业人口24万人,还带动包装、运输、餐饮、劳务等相关产业发展,吸纳了农村剩余劳动力2万人次以上。

(四)贫困农户生产。通过向贫困农户提供生产性小额信用贷款,加快推进农村脱贫。

案例:贵州农信社批量化、大面积推进“两免一无”个人信用小额农户贷款。自2001年起,贵州省农信社系统依托农村信用工程建设,批量化向农户发放免抵押、免担保、无贴息的小额信用贷款。截至2015年6月末,贷款余额达968亿元,覆盖612万农户,户均1.6万元。在市场机制和乡村熟人圈道德文化机制的双重约束下,这既满足了大量贫困农户贷款需求,促进了减贫,又优化了农村信用环境,实现了农村金融良性发展。

案例:中和农信免抵押无贴息现场调查扶贫小额信用贷款。中和农信项目管理有限公司是一家专注于农村小额信贷的社会企业。公司前身是1996年成立的中国扶贫基金会小额信贷项目部,2008年转制成市场化运作的公司,专司小额信贷扶贫项目的实施与管理,通过无需抵押、上门服务的小额信用贷款方式,支持贫困地区中低收入家庭开展创收活动。在北方主要采用联保贷款技术,公司单笔贷款最高额度为1.6万元;在南方主要采用德国IPC公司现场调查微贷技术与小组联保技术相结合的方式,个人单笔最高额度为10万元。截至2015年8月,中和农信业务覆盖全国17个省148个县,其中大部分是国家级、省级贫困县;累放农户小额贷款115万多笔,共110亿元,笔均1万元,200多万贫困人口直接从中受益。

(五)村级资金互助。财政出资与村民自愿入股相结合,在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的贫困村互助资金,有效缓解了贫困村金融服务缺失、贫困群众贷款难问题。

案例:甘肃临夏村级产业发展互助社。临夏州委、州政府从2013年开始在全州1000个村建立村级产业发展互助社。互助社按照政府+企业+社员+其他”的模式筹集互助资金:政府筹资5亿元,为每个村平均注资50万元;每个村至少跟进1户企业,每户企业平均注资5—49万元;自愿入社农户每户注资1000元以上;接受的慈善机构和社会捐助资金。州、县、乡三级政府分别成立管理机构,负责对互助社的管理和指导,由村互助资金理事会和监事会负责互助社运营管理。截至2015年7月末,临夏州共建立村级产业发展互助社978个,基本实现全州行政村全覆盖,筹集资金8.51亿元,累计发放贷款9.5亿元,惠及农户10.6万户,有效缓解了贫困群众贷款难、产业发展资金不足等问题。

(六)贫困家庭助学。贫困家庭大学生助学贷款通过对贫困家庭子女接受高等教育给予贷款支持,助其毕业就业反哺家庭实现脱贫,有效阻断贫困代际传递,有效解决了农户因学致贫问题。

案例:国开行助学贷款。国开行甘肃分行自2008年起以省教委学生资助中心为管理平台,以各县区学生资助中心和基层政府为操作平台,建立了贫困家庭大学生生源地助学贷款可持续发展的长效机制。随后,甘黔桂生源地助学贷款齐头并进,至2014年末,3省区累放助学贷款162亿元,受益贫困学生293万人次。

表1:2008—2014年甘黔桂国开行生源地助学贷款基本情况

省区

受益学生人次

累放贷款总额(亿元)

贷款余额(亿元)

违约率

甘肃

982235

51.7

 

 

贵州

811623

43.1

35.4

0.52%

广西

1135678

67.6

52.6

 

(七)以信用体系建设为基础的金融扶贫综合性经验。除上述六大领域之外,通过因地制宜地推进信用体系工程建设,消除向农村输血瓶颈,各地还涌现出了一批别具特色的金融扶贫综合性经验。

案例:贵州农信社五层次信用建设工程。2000年以来,结合农村熟人社会信息透明度高的特点,贵州农信社持续、扎实建设依托信用户、信用组、信用村、信用乡镇、信用县市创建为主要内容的农村信用工程。以优惠贷款政策进行正向激励,以培养诚实守信为主要内容,将农户组合形成信用共同体,进而不断优化地方信用环境,建立了免抵押、免担保、无贴息市场化运作、财务可持续的农户小额信用贷款。截至2015年3月末,贵州省已建档农户数712万人,建档农户占总农户的84%,评定信用户687万户,占已评级农户的96%,创建农村金融信用县13个、信用乡镇632个、信用村9814个、信用组75519个,农村信用工程建设已纳入农村金融信用体系省级地方标准。

案例:广西田东建设县域机构、信用、产权、政策“四位一体”的多层次金融综合扶贫体系。2008年以来,广西田东县积极发展农信社、村镇银行、小贷公司等多种机构,推进贫困村转信用村工作,通过建立农业贷款风险分担机制等措施,打造以村户为基础的农村金融综合扶贫体系。2012年田东县成立了广西首家农村产权交易中心,开展产权交易信息发布、产权交易鉴证、产权抵押贷款服务等业务。经过8年实践,该县“四位一体”多层次、多类型农村金融扶贫体系初步建成。截至2014年末,田东全县农户贷款覆盖率达90%,农村不良贷款率仅为0.5%。

二、金融扶贫的启示

(一)金融在减贫工作中发挥了重要的积极作用。作为现代经济的重要组成部分,金融在减贫工作中具有全方位、多层次的重要功能。在宏观层面上,国民经济整体发展是改变贫困地区面貌和减少贫困人口的基础。金融作为宏观经济的核心部门,起到了举足轻重的作用。在中观层面上,通过对基础设施和产业发展提供资金支持,金融为贫困地区和贫困人口创造了良性、可持续的脱贫条件和环境。在微观层面上,金融将服务直接锁定贫困农户,通过精准扶贫实现了有效减贫。

(二)分层次、分类型是扶贫金融的显著特征。一是扶贫金融面对的实体经济分为四大类九层次,即大中企业:大中型基础设施、龙头企业(省、市域龙头);小微企业:小企业、微企业(县、乡层龙头);个体自营者:个体工商户、自营就业者;生产性农户:专富农户(农民专业合作社、家庭农场、专业大户)、普通农户、贫困农户。贫困农户又应分为一般贫困户和低保贫困户。低保贫困户还应细分为两种四小层,即非足额低保户:小半低保、大半低保,足额低保户:有劳动能力、无劳动能力。

表2:扶贫金融所服务的实体经济层次划分

生产主体大类

 

生产主体细分

大中企业

1

公益性基础设施和政府平台公司

2

省龙头企业、省一般企业、其他大中企业

小微企业

3

小型企业

县域龙头企业

县域一般企业

4

微型企业

乡镇村龙头企业

乡镇村一般企业

个体自营者

5

个体工商户

农民专业合作社

家庭农场

专业大户

6

自营就业者

生产性农户

7

专富农户

8

普通农户

9

贫困农户

 

一般贫困户

低保贫困户

非足额低保户

小半低保

大半低保

足额低保户

有劳动能力

无劳动能力、五保户

二是扶贫金融领域可分为六大类:基础设施、扶贫搬迁、龙头企业、农户生产、村级资金互助和贫困家庭助学。相应的扶贫金融机构也有大小、地域、专业和所有制等角度的类型层次划分。

(三)实现脱贫和建立制度体系是金融扶贫的双目标。1.助推贫困农户脱贫目标的实现。充分发挥金融在扶贫工作中的“造血”功能,带动和促进贫困农户脱贫。

2.建立多层次,多类型,机构、政策、信用技术产品、监管、基础设施“五位一体”的扶贫金融制度体系。推动建立多层次、多类型的扶贫金融机构体系;构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系;大力创建农村信用体系,创新扶贫金融技术和产品;创新完善中央与地方统分结合的双层金融监管体系;配套建设扶贫金融基础设施和社会化服务体系。通过多层次、多类型的资金支持,为有劳动生产能力、有劳动生产愿望、有融资需求的贫困农户和其它生产经济体提供或改善劳动生产条件,实现人、地(资源)、(资)金、技(术)生产要素的高效整合。

(四)充分发挥市场的基础作用和政府的引导调节作用。以农户和企业为主体,坚持政府引导、市场运作、社保兜底、政策支持的核心理念。在充分发挥市场配置资源的决定作用和政府推动、政策引导支持作用的原则下,金融扶贫应区分不同层次、不同类型的服务对象和领域,具体进行市场作用与政府作用的合理搭配,以求二者组合效应的最大化。对无劳动能力的低保贫困户,应充分发挥政府帮助和社保“兜底”的职能;对有一定劳动能力的低保贫困户,应以政府为主、市场为辅;对完全有劳动能力的贫困户,应以市场为主、政府为辅。政府还应充分借助市场化手段,通过公益性基础设施企业、政府融资平台、政府担保机构等渠道,打通金融机构、金融资源与贫困地区和贫困人口的对接障碍,使政府在扶贫工作中的职能最优化,效能最大化,财政资金综合效益最大化。

(五)建立县为基础、省负主责、中央支持的金融扶贫政府间分工体制。明确划分中央、省、市、县、乡各级政府在扶贫工作中的具体职责,明确各级政府在金融机构准入、税收、财政、金融等政策法规方面的决定权,以及贷款风险分担、担保基金、贷款贴息、各类补助等方面的支出责任。同时,加强政府各部门[1]之间、政府部门与金融机构之间的横向协作,理清体制、机制障碍,加强扶贫和农业部门合作,提升金融扶贫开发的效率。        


[1]主要是四类政府部门:国家及地方扶贫办,人民银行各级分支行、银监、证监、保监三会(局、办)、地方金融办,财政、税务部门,农业、水利、城乡建设、交通、卫生、教育等部门。

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