《研究报告》2015年第61期 深化国企混合所有制改革的政策建议(上)

  • 时间:2015-12-05
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】党的十八届三中全会以来,一些国企纷纷加快了混合所有制经济改革的进度,但有些国企改革在操作中偏离了中央改革的初衷,为了准确把握国企在混合所有制改革中的正确方向,使国有资本保值增值,并提高其活力和竞争力,需要从战略层面加快完善和深化国有企业混合所有制改革。

 

发展混合所有制经济,有利于实现国有企业更大范围内配置资源,有利于国有资本保值增值、提高竞争力,能够实现不同所有制资源优势互补,能够放大国有资本的影响力和控制力,并形成有效的制衡机制,避免“内部人控制”。课题组在对我国混合所有制改革进行理论思考的基础上,结合对海螺水泥、伊泰集团、北京银行等一批国有企业的现实观察,提出进一步深化国有企业混合所有制改革的政策建议。

一、打破所有制歧视,进一步完善基本经济制度

国有、集体、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。发展混合所有制经济,为深化国企改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向,为非公有资本参与国企改革改组、与其他资本平等竞争进一步指明了方向。要把发展混合所有制经济作为下一阶段深化国有企业改革,完善基本经济制度的重要着力点。

各级主要领导同志要转变观念,提高思想认识,打破意识形态藩篱,搁置意识形态争议,撇开所有制歧视,对所有企业一视同仁。充分激发各种所有制经济的活力和创造力,营造一个公开、公平、公正的市场环境。要同等保护各种所有制经济产权,不仅公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯。

在推进混合所有制经济改革的进程中,还要充分发挥政府的主导作用,无论是国有企业,还是民营企业,都无法独自承担起这一历史重任。政府要通过顶层设计,不断完善政策配套,推进国资管理体制改革,改进国有资本的考核机制和流动机制,真正实现从管资产到管资本的重大职能转变,紧紧抓住资本回报这个杠杆,实现国有资本的高效配置。

二、加快混合所有制试点,深化国有企业改革

对于混合所有制改革,方向已经明确,中央已经从战略全局出发,精心进行了顶层设计和整体谋划。下一步要根据地方和企业的实际情况制定改革方案,小步快走,有序推进,从微观层面先让改革“改起来、动起来、干起来”,以实现激发企业活力、提高国企效率的目的。

第一,以机制创新为重点推进试点工作。以现代企业制度建设为核心,不断推进体制机制改革,将企业真正推向市场,充分发挥市场的决定性作用。

第二,选择重点领域推进试点工作。在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出符合产业导向、有利于转型升级的项目,形成示范带动效应,并在推进结构改革中发展混合所有制经济。金融行业对实体经济发展具有巨大推动作用,有必要及时在金融行业中选择基础比较好、股权比较分散的企业先行先试。只有让金融成为一池活水,才能更好地浇灌小微企业、“三农”等经济薄弱环节,才能更好地服务实体经济的发展。

第三,选择多种形式开展试点工作。采取上市、扩股、减持、并购、引进战略投资者等多种手段,逐步扩大国有产权开放度;允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。从局部到整体,循序推进试点。

第四,选择混合所有制发展基础比较好,特别是股权比较分散的企业重点推进试点工作。

三、明晰国有资本职能,完善国有资产监管体制

推进混合所有制改革要根据国家战略和行业特点,明确国有资本职能,进而决定企业和国有资本管理运作方式。

第一,推进国有企业股权多元化改革,建立政府和社会资本合作机制。放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域,为民间资本提供大显身手的舞台。除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司采用国有独资形式外,其他行业和领域国有资本均可以控股或参股形式参与经营。

第二,发展混合所有制经济要依法合规、规范运作,有效防止国有资产流失。为了防止有人借发展混合所有制经济侵吞国资或民资,要严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关,做到规范运作、一视同仁,遏制国有资本退出时可能发生的国资流失。

第三,根据国有企业的功能定位和分类,明确监管重点。以公益性和营利性为标准划分公益类和商业类两类国资企业,彻底厘清政府作为监管者与出资人的关系,实现由国企监管向国资监管的实质性跨越。公益类国资企业即公共政策性企业,是特殊公法人,其特点是采取国有独资形态,不以营利为目的,承担公益产品的生产经营,保证国计民生,实行公共财政补贴,归口财政部门管理,人事安排上企业家具有公务员身份,主要履行社会公共服务职能。商业类国资企业包括了特定功能性和一般市场性企业,是一般民商事法人,其特点为采取国资控股或参股形态,以追求营利为目的,企业家来自职业经理人,由政府管理并纳入国有资本经营预算,与外资、私营企业的区别主要在于股东构成。根据企业不同的功能,应建立不同的法律法规,设计不同的混合所有制改革实施细则,完善国有资产监管体制。

四、以股权改革为契机,积极推进垄断性行业开放

混合所有制改革要取得成功,关键要以股权改革为契机,明确市场准入标准和基本原则,积极推进垄断性行业开放。

第一,明确市场准入标准和原则,分类推进行业改革。国有资本可以根据需要实施绝对控股、相对控股、参股,也可以实行优先股、黄金股等形式。一是对于涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司,可以采用国有独资形式;二是对于涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业,可保持国有绝对控股;三是对于涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业,可保持国有相对控股;四是对于国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业,可采取国有参股形式或者可以全部退出。总之,除了涉及国家安全的产业、涉及国计民生的战略性产业、涉及公共产品的生产和服务性行业、承担政府特殊任务的企业等,均应积极推进垄断性行业开放。

第二,在分类改革的基础上,按照持股比例进一步进行分类管理。对于国有股份在50%以上的混合所有制企业,可看作国家绝对控股,其经营管理等都由国家绝对控制;对于国有股份在30%-50%之间的混合所有制企业,可以看作国有相对控股,可以考虑结合行业及企业实际情况,建立符合其功能特点的考核、评价体系以及强化行业监管的方式等;对于国有股份在30%以下的混合所有制企业,特别是国有股份在20%以下的混合所有制企业,可以考虑全面放权,把监管重点定位在国有资本保值增值上,企业经营决策由股东大会、董事会全权负责。

以北京银行为例,北京银行在股权结构上已有混合所有制之“名”,但还未有之“实”,离充分市场化的现代商业银行运行机制尚有较大差距。北京银行的国有股权累计为15.2%,对于此类“非公有制资本控股的混合所有制企业”,其管理运营应更多的交给市场决定。应以混合所有制改革为契机,以北京银行为试点,探索国有出资人机构从“管企业”向“管资本”转变的路径、内容和方法。

五、充分发挥市场作用,深化人事制度改革

第一,坚持去行政化和市场化,逐步建立职业经理人制度。企业的高管阶层实行职业经理人制度,市场化选任、市场化退出。要注意避免像管理党政干部一样来管理企业高管,而是要尊重市场规律,按市场化标准来操作,让真正懂市场规律的职业经理人来管理。

第二,要在党管干部方面寻求突破创新。党组织要改变以往一股独大所带来的“以党代政”的惯性思维和“行政化”的刚性手段,要将党管干部、党管人才的原则与现代企业治理机制有机结合起来,正确处理好与企业董事会的关系,在企业重大问题决策中充分发挥作用。具体来说,党的组织架构设置也要体现分类管理的原则。对于国有控股企业,可以参照党政机关,保持党组织的基本架构与功能不变。对于国有股份低于30%的企业,特别是国有持股比例低于20%的混合所有制企业,可以考虑把党的关系下放到街道或社区,甚至党委书记由党的代表大会选举,在街道或社区进行备案。

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