《研究报告》2015年第62期 深化国企混合所有制改革的政策建议(下)

  • 时间:2015-12-05
  • 来源:中国国际经济交流中心

六、解决政府过度干预问题,建立真正的公司治理结构

国企改革的核心问题并不是股权结构,而是政府过度干预、法人治理结构缺失的问题。混合所有制不是简单的国企引入非公资本,而是国企的“二次改革”,核心是消除“所有制鸿沟”和摘掉“所有制标签”,破除国有和民营经济之间的羁绊,建立真正的公司治理结构,充分发挥两种或多种所有制的优势,充分激发企业活力,从而进一步解放生产力。

第一,将企业的法定权力归还于企业。要使股东大会成为混合所有制企业的最高权力机构,股东和实际控制人只能按照持有的股份比例在股东大会和董事会行使相应权力,重大事项真正由股东大会来决定,完全根据股票多少来决定投票权和表决权。企业的所有股东都具有平等的权利和义务,国有单位或者股东作为出资人代表,其权利是与其持股比例相适应的投票权,不能通过行政手段干预企业的任何投资、生产和经营活动。切实落实《公司法》规定,混合所有制企业的资产重组、融资、产权转让、投资等经营活动无需控股股东乃至实际控制人审批。同时,企业董事会要成为真正能独立于市场的决策机构,能公开选聘经营层,决定经营层的命运,能按市场化要求评价考核经营层。

第二,充分保障企业各方的权益。近年来,国有上市公司涌现出了一批接近混合所有制的典型代表。如海螺水泥、北京银行等,这些上市公司的国有股比例都已经很低,股权结构比较合理,基本解决了“一股独大”问题。建立混合所有制,决不能以牺牲某一方的利益为代价,必须实现利益共享、责任同担。既要发挥大股东的带动作用,也不能被大股东的强势所左右,特别是要打破国有大股东“一股独大”的格局,实现不同经济利益主体间的相互制衡,国有大股东不能任意支配和左右混合所有制企业的投资、生产、经营和分配决策。

第三,确保股权治理均衡。完善股东大会、董事会、监事会、管理层的公司治理,形成董事会与管理层相对独立运作、相互制衡的治理机制。进一步完善独立董事的提名、选聘、考评问责等制度,推动独立董事职业化和专业化,解决独立董事“不独立、不懂事”现状。特别要明确混合所有制下国有企业董事会的运行规则,建立有效的高层管理人员选拔和激励约束机制,保证国有董事和非国有董事的行为规范化、长期化,保证国有和非国有资产共同保值增值。在金融领域,政府应对城市商业银行等中小银行进行更大力度的简政放权,落实银行自主经营权,让这些银行真正成为经营决策、承担责任的主体,在市场环境中自主经营、自担风险、自主决策、自担责任。

七、实行企业员工持股,形成企业利益共同体

建立管理层和员工股权激励机制,有利于形成资本所有者和劳动者利益共同体。中联重科2005年引入管理层及骨干员工持股,激发了企业发展活力,到2012年底,中联重科资产额、实现净利润分别是2005年的21倍、24倍,成为为全球增长最为迅速的工程机械企业。在企业员工持股实践中,可积极探索鼓励管理层持股、骨干员工持股、股票期权持股等形式。

第一,鼓励管理层持股。应大胆探索,鼓励发展好的企业实施管理层持股。特别是应当允许国有和集体性质的高新技术企业吸收本单位的高管参股,以增强企业的凝聚力。同时,为了确保公平和安全,混合所有制企业管理层持股要设定持股上限,建议净资产规模超过100亿元的企业管理层持股比例不超过5%;并建立管理层长期持股计划,规定企业管理人员离开企业3年以上方可转让其持有的企业股票。

第二,积极试点骨干员工持股。国有企业员工持股激励计划用得还不够,特别是金融类国有企业。为激发企业员工活力,提振工作热情,提升企业业绩,按照十八届三中全会要求,可以积极试点推行企业员工股权激励计划,特别是在混合所有制中小金融企业试点。员工持股不一定是全员持股,重点是骨干员工持股。关于持股比例的上限,建议净资产规模低于10亿元的上市公司或非上市公司企业员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的15%,单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1.5%。以伊泰集团为例,其员工持股模式体现了企业“以人为本”的理念,紧扣企业发展的阶段、需要进行制度创新、设计和调整。

第三,大胆探索股票期权。股票期权是股权激励的重要形式,是使企业经营者能够分享利润﹑承担风险的有效激励方法,能够使经理人和股东的利益追求尽可能趋于一致。

第四,积极探索人力资本作价入股。改进和推动各类生产要素作价入股,人力资本、知识、专利、技术和创意等均可投资入股,充分肯定特殊的脑力劳动或复杂劳动的巨大作用。人力资本出资入股的最高比例可协商,如规定最高可达公司注册资本的35%。

八、鼓励优秀企业扩大经营区域,做强做优做大

目前,一些监管政策与混合所有制企业的发展不相称,企业扩大经营区域、开设分支机构被限制。金融业是区域经营限制最多的行业之一,放松地域管制是对中小银行跨区域经营的松绑,可促进中小银行加快发展,推动其进入新的市场,对于促进金融市场竞争、完善市场也是有积极意义的。

第一,给予经营稳健、效益较好的混合所有制企业更多先行先试的机会。在跨区域经营方面,积极探索混合所有制企业的监管体系,坚持去行政化的大方向,更多地采用市场化管理。可以试点负面清单管理,法无禁止即可为、即可创新。同时,按照客户需求和经济发展规律定好规则,奖励做得好、守规则的企业,鼓励其跨区域经营。

第二,加快形成全国统一的市场体系和公平竞争的发展环境。要按照党的十八届三中、四中、五中全会的精神,加快改革市场监管体系,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,反对地方保护和不正当竞争,为混合所有制企业跨区域经营创造良好的发展环境。例如,可鼓励经营较好的北京银行扩大区域经营范围。可借鉴取消消费金融公司营业地域的限制做法,依据《公司法》、《商业银行法》等,市场化监管北京银行的业务经营,避免行政干预,放松对北京银行跨区域经营的限制。允许北京银行在现有的北京、天津、上海等10大城市之外设立分支机构,扩大经营区域范围。

九、有选择地开展优先股试点,优化企业财务结构

开展优先股试点有利于为混合所有制企业提供灵活的直接融资工具,提高直接融资比重,有利于优化企业财务结构,推动企业兼并重组。开展优先股试点应坚持以下三点。

第一,准确定位优先股。准确定位优先股的目的是确保国有资本保值增值而不是企业控制权或管理权。可以有选择地将部分国有资本在一些国企中的股份转变为优先股,让职业经理人来管理企业,国家只需硬化分红收益权。

第二,在部分企业先行试点优先股。可以在部分具备条件的混合所有制企业先行开展优先股试点。相对来讲,金融类上市公司搞优先股更有可操作性,金融机构的大股东在当前直接增发普通股遇到困难,而金融机构的收益又普遍比较好,红利发放有保证。因此,向证券市场上的普通投资者发行优先股,在利益的保障上无论是优先分产还是优先分红都具有现实意义。同时,也可以考虑把混合所有制企业一部分比例的国有股转成优先股,至于比例多大,现实中如何通融,可以探讨,但在这个过程中要避免国有资产流失的问题,要强化优先股的制衡作用,明确规定如果优先股连续两年不能获得约定分红,优先股就可直接可转为普通股,恢复表决权。

第三,限定优先股的比例。在开展优先股试点时可先行规定不超过20%,待条件成熟后逐步扩大。

十、打破国企垄断经营,激发企业经营活力

混合所有制企业改革,要在一般竞争性行业里,甚至部分公益保障性和自然垄断性行业里打破国企的垄断经营。

第一,在一般竞争性领域要彻底打破国企垄断经营。对于一般竞争性领域,目前国有控股或参股的企业必须完全按市场规则来运作,彻底实行混合所有制,追求利润最大化,无需承担公共服务职能,真正实行政企分开,既不赋予其任何行政垄断地位,也不给予任何差别性政策支持,让其在市场中参与平等的、优胜劣汰的竞争。

第二,对于公益保障性和自然垄断性行业的竞争性环节要打破国有企业的垄断经营。要对公益保障性和自然垄断性国有企业的产业链和产品进行细分,加以区别对待。在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,对公众基本所需的产品或服务不适合发展混合所有制经济的,应该继续由国家独资经营,并以成本控制为主要评价指标。而对处于竞争性领域的产业链的某些环节,应确定非公有制经济可以进入的范围,向民间资本放开行业准入,实行特许经营,推进公共资源配置市场化。

第三,加快破除垄断领域的各种隐性障碍。中石化决定将油品销售板块的30%股权出售给社会资本,若其仍然牢牢控制着石油开采方面的权力,就可以通过对开采权的垄断提高油品批发价,使油品销售业务成为鸡肋。尽快清理和修订与党的十八届三中全会精神不一致的、影响民间投资活力的行政法规、部门规章及制度,制定清晰透明、公平公正、操作性强的市场准入规则,彻底打 破“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”等隐性障碍。明确民企进入垄断行业的时间表和路线图,制定进入的实施细则和办法,通过打破国企的垄断经营,给予民企更大的空间,激发民间资本的创业热情。

分享到: