《研究报告》2015年第53期 以完善资源产权制度为主线完善生态文明改革实施方案

  • 时间:2015-11-23
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】目前,在涉及自然资源产权、自然资源有偿使用和生态补偿制度的研究论证中,普遍存在从管理工具角度去研究设计相关改革,忽略与自然资源市场、环境资源市场、价格、税费等制度改革之间的经济联系,忽略地方试点试验在改革方案形成中的作用。建议做好自然资源资产产权的统一确权登记工作,建立分级的产权代理体系;建立相对独立于行政管理部门的资源资产管理体系和管理规则体系;明确市场交易规则以及价格形成机制;逐步建立结构合理的自然资源和环境资产收入和税费体系;逐步修改完善物权法及各项资源法中有关自然资源产权的具体规定。

 

一、当前生态文明制度改革研究中存在的主要问题

中共中央十八届三中和四中全会决定在涉及生态文明制度建设的内容中,明确提出了建立健全自然资源产权制度的目标和任务,并从不同方面提出严格实行资源有偿使用制度和生态补偿制度的目标和任务。这些目标和任务涵盖了自然资源产权和环境资源产权市场、自然资源和环境资源价格、自然资源和环境税费以及有关自然资源资产负债与审计等监督考核制度,几乎涉及自然资源产权、环境资源产权及相关市场体系的所有主要制度措施。根据决定精神,将建立健全自然资源产权制度和相关的环境资源产权制度,并逐步形成包括交易、价格、税费等方式的比较完整的生态文明市场经济制度体系,或者一些部门和专家所称的广义性的生态环境经济政策体系。

目前,各有关部门和单位根据中共中央决定提出的生态文明制度建设的目标和任务,分别开展了相关改革方案的研究和设计工作。从当前一些部门和单位的研究工作来看,在涉及自然资源产权、自然资源有偿使用和生态补偿制度的研究论证中,普遍存在以下几个比较突出的问题:

一是单纯从政府管理工具角度看待自然资源产权、环境资源产权制度和相关的市场、价格、税费制度,研究设计相关改革。这就忽略了产权在界定社会主体权利、分配社会收益与社会成本方面的基本功能作用,忽略了按照公正、公平、公开原则和严格法律程序设立产权和分配收入的社会正义要求,特别是在涉及到自然资源和环境总量指标设置、总量指标分解或者许可“配额”分配等带有产权初始分配性质的问题上。在把这些指标和“配额”转化为可市场交易的产权时,一定要考虑到这也是产权配置和社会财富分配的过程,要符合公正、公平、公开的实体和程序性要件。如果容许市场交易,这些总量指标和“配额”实质上就由行政管理指标或者行政许可转化为资源和环境利用的财产权,如取水许可转化为取水权,排污许可转化为排污权,任何这类行政管理指标要求都可能转化为财产权益,并成为可变现资产和金融工具。在这种情况下,如果任由某个行政管理部门人为规定总量指标及其分解方案或者许可“配额”,实际上就赋予其自由分配公共财富的权力,给寻租和腐败打开方便之门。

二是忽略了自然资源产权和环境资源产权制度改革的基础性作用,单纯就产权研究产权,就市场交易研究市场交易,就价格研究价格,就税费研究税费。忽略了作为财产权人的市场主体、作为财产权本体的市场客体(如一定面积、一定期限的土地使用权)、市场交易过程及其价格形成之间的客观经济联系,忽略了产权制度改革与自然资源市场、环境资源市场、价格、税费等制度改革之间的客观经济联系,容易造成制度的碎片化,破坏市场体系的正常运行。特别是在产权界定不清、市场规则不明的情况下,人为规定有偿使用及其收费标准或者价格,不仅可能会出现侵蚀政府公共财富、损害企业和公民合法权益等社会现象,也可能会为“寻租行为”及社会腐败培植肥沃的土壤。另外,资源环境领域市场交易制度与税费制度具有一定的相互替代性,如在同一对象领域,不能既研究建立环境税或者碳税,又研究建立环境权交易或者碳权交易,各种自然资源市场交易制度与相关税费制度也存在类似的关系。

三是过多关注方案的研究和设计,忽略了地方试点试验在改革方案形成中的作用。一些具体方案往往是各种市场主体和社会因素交互作用下形成的,而不是官员和专家们依据一定理论概念研究“设计”出来的。在产权的具体形态、交易的具体方式和价格(包括租金)的具体构成上,应当尊重地方经验和市场过程,并从中逐步总结形成有关制度建设的具体实施方案和相应法律规范。纵观我国农村、国企等改革过程,最初和最后的“方案”往往不是刻意设计的结果。

二、研究生态文明制度改革方案应考虑的几个方面

从我国现行的自然资源和环境管理体系来看,做好自然资源产权、环境资源产权和相关市场制度改革方案的整体设计和顶层设计,把产权改革同市场、价格和税费制度改革作为一个整体的方案中去研究和设计,需要慎重抓好以下几项改革任务:

第一,继续做好自然资源资产产权的统一确权登记工作,建立分级的产权代理体系。在完成不动产统一登记的基础上,逐步把部门对各种自然资源资产核定产权的职能整合到登记部门,并在下一步改革中明确不动产登记部门的独立地位。环境资源资产的产权也应当在产权界定和核查条件具备时纳入不动产登记体系。逐步建立中央政府和地方政府分级代理国有资源所有权的法律制度体系,明确规定各级政府代理或者受托的自然资源资产的具体对象和权限范围,尽可能减少资产托管中存在的“代理人问题”。

第二,逐步分离自然资源行政管理和自然资源资产管理职能,建立相对独立于行政管理部门的资源资产管理体系和管理规则体系。从资产管理的角度来看,应当按照自然资源和环境资源资产的社会经济属性,研究建立自然资源公益性和经营性资产的分类管理体系,公益性资产原则上收归国有,以提供公共产品和服务为主要目的,不进入市场交易,继续由行政部门依照法定的行政规则进行管理,并由内部设立的独立机构行使资产管理监督权;经营性资产以提供市场产品和服务为主,可进入市场交易,其中政府直接控制的部分(如政府收储的建设用地或者政府直接出租的建设用地和其他自然资源权益),也应当依照市场运营规则由国有资产运营机构经营管理,并由独立的国有资产监管机构或者财政部门行使“所有权人”意义上的国有资产监督管理权。

第三,明确市场交易规则和价格形成机制。原则上任何可交易的国有和集体自然资源资产都应当按照统一交易规则,在公开市场上进行交易。一级市场上,应当在统一的交易平台上挂牌出让,禁止协议出让;二级市场上,也应当要求在统一的交易平台上进行交易,以便于市场监管;逐步通过统一的交易平台,建立相应的市场价格形成机制,原则上能够形成市场价格的,不宜再建立政府定价机制。自然资源产权或者资产交易具有统一性,不应分行政部门设立所谓的土地交易所、林权交易所、水权交易所、环境权交易所等资产交易平台。一些具有垄断性或者政府直接提供的产品或者服务,也应当按照公正公开的程序,制定或者核定价格和收费标准。

第四,逐步建立结构合理的自然资源和环境资产收入和税费体系。国有资源首次出让收入、租金收入和国有资源资产经营收入,应逐步纳入财政预算的国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的管理体系中;明确划分国有资源有偿使用收入和资源资产收入同资源和环境税费的关系,把性质上属于有偿使用收入和资产收益的资源税费转入非税收入的相应科目,在此基础上简并整合相关的资源和环境税费,避免重复征税和收费。除去财政转移支付部分外,生态补偿理论上是公共环境资源生态功能服务的价值体现,一部分可以通过环境资源产权市场交易来实现,一部分可以通过附加在自然资源和环境资源利用活动上的税费来实现,没有必要刻意建立独立的生态补偿制度体系。

第五,根据改革进程需要,逐步修改完善物权法及各项资源法中有关自然资源产权的具体规定。进一步健全有关自然资源所有权、使用权以及相关民事权利的规定,建立健全有关产权转让和交易的规定,建立形成有关自然资源产权代理制度、统一确权登记制度、统一交易市场制度等基本法律制度;根据国有自然资源资产改革的要求,研究制定有关国有经营性自然资源资产管理的法律及其配套规定,逐步形成比较完整的有关资产代理、资产监管和资产市场运营以及资产核算、审计的法律制度体系。

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