《智库言论》2014年第52期 京津冀协同发展战略与对策——第五届中国(天津滨海)国际生态城市论坛综述之二

  • 时间:2014-10-17
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】近日,在第五届中国(天津滨海)国际生态城市论坛的京津冀协同发展分论坛和京津冀环保一体化形势与对策研讨会上,与会专家就京津冀如何协同规划,以适应人口、资源、环境挑战下的工业化、后工业、现代化以及全球化发展转型,重点区域基础设施系统发展、环保一体化、交通一体化、城市群一体化等问题做了深入讨论,并提出了相关政策建议。

一、促进区域基础设施协同建设

区域协调发展对市政基础设施的要求和保障程度越来越高,区域基础设施的结构、数量形态已经延伸成为区域城市发展的空间体系、功能结构、空间布局和自我调节的导向性因素,许多困扰城市和区域发展的问题最终要靠改善基础设施才能根本解决。

中国人民大学公共管理学院教授郐艳丽指出,促进区域基础设施协同发展,一要加强区域基础设施整体规划。要进行大数据支撑的基础设施承载力与区域发展耦合分析,推进区域重大基础设施包括机场、交通枢纽、水源地、通信设施等共建共享,优先规划邻避型基础设施,重视设施廊道的连通性规划布局。

二要构建以枢纽为核心的区域综合交通运输网络。通过交通运输网络将各种运输方式内部、各种运输方式之间、私人交通与公共交通、市内交通与对外交通有效衔接,发挥交通体系的整体效益。

三要统一布局区域水资源和水利基础设施。区域层面对水源保护、水输送、污水处理厂、再生水处理厂等重大水基础设施进行统一布局、协调发展,从规划的源头来系统、综合地解决区域水协调和水利用问题,探索区域水资源科学调配前提下的城镇群发展的合理规模和空间结构,为城镇群健康发展提供水资源强约束条件下的优化方案。

四要加强区域基础设施制度创新。要打破地区封锁和行政壁垒,建立区域市政基础设施信息化平台、基础设施融资平台,推进区域基础设施规划、建设、运营管理一体化。探索有效的基础设施规划建设审批制度、共建共享利益分配制度和基础设施运营管理整合机制,建设统筹的现代城镇区域基础设施服务体系;建立区域基础设施共建共享的投融资制度、财政转移支付制度和补偿制度;探索跨行业资源整合运营、管理模式。

二、加强区域环保一体化

为了促进京津冀地区经济和社会进一步发展,促进环境质量整体改善,必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施,从更大的范围优化产业结构,优化管理和人力资源配备,优化自然资源配置,统筹环境保护工作。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员常纪文指出,加强区域环保一体化,一要建立有效的领导和协调机制。监管体制必须向既监管行政区域,又监管跨行政区的大区域模式转变。建议由国务院成立专门的区域一体化委员会作为全国区域一体化的领导和协调机构,在委员会之下,设立区域环境保护办公室,办公室挂在环境保护部。

二要积极推进区域内协同严格执法,使规划的措施落地。将知情权、环境信息公开等写入规划,并采取交叉检查的模式,让公众参与监督。此外,还应大力支持公益诉讼,用公益诉讼来监督京津冀一体化中出现的环境违法行为。

三要统一推进区域和流域环境污染治理的集成化、专业化与市场化。京津冀一体化过程中,应当对现有的工业园区进行优化,大力推进水污染的集中处理,推进大气和水污染的专业化治理。要引入第三方治理,走市场化治理道路,统一环境标准,统一治理方法,统一环保验收,既减轻污染企业的支付费用,也使第三方治理单位有利可图,真正发挥区域和流域环境改善的作用。

四要推进统一的排污权交易及水权和水价改革。积极推行大气污染物排污权交易制度,如氮氧化物、硫化物等的排污权交易,通过市场化、专业化的手段减少区域环境污染。同时,排污权交易还有利于激发河北地区的积极性,河北作为重污染地区,节能减排的潜力最大,通过节能减排指标收益的机会最多。加强水权与水价改革,将环保成本内在化,通过价格递增机制来鼓励节水,惩罚浪费。

五要统一环境标准,积极推进水量、煤炭、石油和污染物排放的总量控制。推行京津冀地区排放标准和环境质量标准的统一化。为了实现既定的环境质量标准,必须针对水、煤炭和石油的使用量及污染物排放量建立区域内总量控制制度,通过总量控制倒逼节约用水,倒逼企业使用清洁能源,开展节能减排,倒逼排污权交易市场开展交易。

六要突出共同但有区别的责任。针对不同的区域和行业实行共同但有区别的责任原则。例如,河北省的污染较重,应承担更大的节能减排义务;再如发电、水泥、冶金等行业,污染排放重,应承担更大的减排责任。有责任还要有补偿,即在责任分配的基础上,创建生态补偿与经济帮扶机制,如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。此外,要制定一些资源节约、环境友好的政策,引导人们形成绿色的生活方式,如公交优先、统一限行、统一油品质量等措施,使公民履行自己的社会责任。

三、推进区域交通一体化

推进区域交通一体化,一要发挥交通设施先导作用。清华大学建筑与城市研究所教授吴唯佳认为,京津冀承接非首都核心功能,需要城市间便捷的通勤交通网络支持。除了依托现有城市外,京津冀更需要发挥交通网络的引导作用,以此为基础,重点发展沿线特别是距离京津1小时通勤圈内的大中小城镇相结合的城镇体系,转变现有城市布局联系不够密切,体系不够完善的问题。

二要实现交通系统建设与创新、产业、文化休闲要素相契合。中国城市规划设计研究院高级规划师徐辉指出,要遵循产业、创新要素区域转移与扩散的客观规律,促进产业集群与人口聚集。针对人口依然持续聚集的京津唐保区域,应以区域轨道推进功能优化与产业升级。要进一步强化天津在国家层面,石家庄在环渤海地区的枢纽地位,并实现城市中心与城际站点的快速无缝接驳,促进金融等高端服务业、物流和创新要素的同步转移与聚集。要正视河北沿海地区在促进区域疏解方面的重要性,加大交通、装备制造协同支撑,避免进一步空心化和泡沫化。北京加大与河北沿海的金融、创新服务、港口物流一体化支撑;天津加大与河北沿海的货运交通、滨海新区政策支撑。

四、促进区域城市群一体化

促进区域城市群一体化,一要建立城镇协同发展机制。吴唯佳提出,京津冀区域协同发展需要探索一种“中央调控、规划引领、空间治理、地方和市场合作”的机制和方法,以共同应对人口、资源、环境的挑战。北京市城市规划设计研究院何永指出,要打破行政区域限制,以生态环境共建共治为核心,加强顶层设计,形成三地互惠互利、协同共生的生态环境管理新模式;坚持高标准、严要求,用最有效的机制、最管用的政策、最严格的制度、最可行的手段加强生态环境治理,实现区域层次上的健康、和谐、可持续发展。

二要促进京津走廊地区一体化,提升城镇群整体竞争力。徐辉指出,基于国际经验看,京津走廊一体化发展仍有巨大潜力。京津走廊将是世界级都市连绵区,应顺应京津的多功能协作要求,利用“圈层+廊道”的轨道网络系统,实现京津“扇面+多通道”合作开发,切实有效疏解人口与功能。

三要强化都市区为单元来统筹空间资源与功能布局。徐辉认为,行政主体过多,单位资源占用量少造成低水平无序竞争,低效发展与管理无序。都市核心区逐步推进城乡社会保障一体化,实现土地统一开发标准,建立城乡一体化土地市场。要制定飞地园区政策,逐步引导农村工业向镇以上集中。同时发挥都市区的物流集散组织优势,借力电商,能够实现县域经济的快速转型和城镇化聚集发展。要共建国家公园,强化生态监控,控制廊坊西部地区、固安西部、涿州东北部、北三县地区。北京应支持河北交通设施(高速、轨道),并将中关村政策延伸至廊坊、涿州等地。

四要加强京津冀乡村系统发展。北京清华同衡规划设计研究院高级城市规划师卢庆强指出,京津冀的协同,不仅仅是城市的协同,而应该是覆盖全域和乡村的。乡村的价值,不仅仅是处于可有可无的地位,而应得到与城市同等的对待与尊重。建设世界级城市群,不能以牺牲乡村的发展为代价,而应该建设世界级的乡村地区。乡村价值不能“被终结”是中国城镇化的底线,而且应进一步突出其经济、生态、社会、文化等多元功能。对乡村、乡村生活的人的尊重,还清对乡村的欠债,重建城乡合理流动机制,激发乡村的自我救赎能力。因地制宜,结合乡村建设需求和空间分布特征,采用适宜技术和治理体系完善同等重要。

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