《研究报告》2014年第126期 发达国家养老制度的主要模式和借鉴——渐进式延迟退休年龄政策研究之二

  • 时间:2014-12-10
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】发达国家养老体制主要有大陆模式、盎格鲁·萨克逊模式和个人积累市场模式三种,其共同特点是政府提供基本养老金、雇主提供职业养老金和个人储蓄养老金。提高养老金领取年龄的做法是,根据国民平均预期寿命调整法定养老金领取年龄,允许提前退休领取部分养老金,调整男女退休年龄逐步到相同,建立弹性退休工作激励机制。发达国家养老制度改革的经验是,调整养老金结构与促进大龄人员就业并行,循序渐进地提高法定养老金领取年龄,男女领取养老金年龄逐步趋于一致,推行弹性退休制度,完善退休年龄改革配套措施。

 

一、发达国家养老制度主要模式

发达国家养老体制三种模式。市场经济发达国家的养老体制主要包括大陆模式(或称俾斯麦社会保险模式)、盎格鲁萨克逊模式(或称贝弗里奇社会福利模式)和个人积累市场模式。其特点是政府提供基本养老金、雇主提供职业养老金和个人储蓄养老金。基本养老金通过公共账户操作,职业养老金和个人养老金通过个人账户操作。

大陆模式是德国俾斯麦时期(1883年)首创而得名,这种模式以就业为基础,与缴费相联系,养老补贴在不同职业之间有所不同,并和收入挂钩。德国、意大利、奥地利、比利时、卢森堡和法国等欧洲大陆国家采取这种模式,覆盖包括雇员和家庭供养成员90%的国民。大陆模式特点是,工资在国民生产总值中的比重约占45%-50%,养老保险费率约为工资总额的12%-19%或国民生产总值的6%-7%,基本养老保险金的平均替代率约为低收入雇员退休前工资的30%。上世纪90年代以来,欧盟国家大力发展职业养老金和个人储蓄养老金,以提高总养老金替代率达到55%-70%。

盎格鲁·萨克逊模式是按照1942年英国威廉·贝弗里奇爵士的蓝图设计而成。该模式是国家向全体国民提供基本社会保障,资金主要来源于强制性的缴费或者政府的转移支付,国家一般按照定额比率支付养老补贴,所有领取者得到相同数额的养老金。对于大多数人而言,并不能享有与退休以前同样的生活水平,因此各种补充养老计划的发展占有重要地位。以英国、美国和加拿大为代表的盎格·鲁萨克逊福利养老金模式有三个支柱,即国民基础养老金、职业养老金、个人养老金。

(1)国民基础养老金。也称公共养老金、法定养老金,坚持普惠和全覆盖原则,工资在国民生产总值中一般为60%-65%,社会保障税费率的比例接近工资总额的12%-14%或国民生产总值的6%-7%,基础养老金替代率约为低收入雇员退休前工资的40%,高收入的20%。

(2)职业养老金。是企业根据集体合同建立的补充退休保险,实行政府减税、自愿改善原则,各人养老金待遇不等,养老基金市场化运行,其费率约占工资总额的3%-4%,养老资产总量达到国内生产总值(GDP)的50%-120%。对于工资收入接近国内平均水平的多数职工来说,他们的退休金,包括国家的基础养老金和企业的职业养老金,约等于其退休前平均工资的50%左右。

(3)个人养老金。是指个人自愿养老储蓄,包括税前列支和税后列支两种情况。实行这种模式的职工养老金替代率从20%到55%,甚至到70%-100%不等。

个人积累市场模式是养老保险资金来源于雇主和雇员,政府不负担任何费用的公积金制度,也称强积金或个人账户模式。1955年7月,新加坡通过立法实施中央公积金制度,为退休雇员或提前非自愿脱离劳动力市场雇员设立强制性储蓄计划,对职工本人实行自我保障,自存自用,多存多用,完全是自己领取个人储蓄的那部分基金。该模式没有社会统筹和互济功能。目前新加坡、智利(1981年)、澳大利亚(1991年)和香港(2005年)实行这种模式,参保人的养老储蓄享有政府税收减免待遇,属于个人和家庭的基本养老金。就业不足和养老储蓄不足的人,可以申请领取政府养老补贴。

发达国家养老金制度面临财务危机。养老金制度始建于19世纪末。第二次世界大战后经济高速发展为养老金发展提供了坚实的物质基础,西欧和北欧一些国家纷纷建立了“福利国家”,养老金制度不断完善,养老金待遇不断提高。上世纪80年代以后,生育率持续降低和人口预期寿命不断提高,发达国家陆续进入深度老龄社会(见表1),老年人口占总人口超过14%,劳动人口不断减少,参保缴费人数下降,领取人数增加,养老金收入减少支出增加,财政支付压力越来越大。

为解决养老金不足的问题,西方发达国家学者提出一些解决建议,例如提高退休年龄,减少社会保障开支,把部分社会保障功能转给私人退休保险机构等。

表1:部分OECD国家65岁及以上人口占比重预测  单位:%

国家

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

澳大利亚

12.5

12.9

13.9

15.7

17.3

19.1

20.7

21.9

22.9

23.3

23.8

加拿大

12.6

13.1

14.1

16.0

18.1

20.5

22.7

23.8

24.5

25.0

25.5

法国

16.1

16.5

17.0

19.1

20.9

22.6

24.3

25.5

26.5

26.6

26.9

意大利

18.4

19.6

20.4

21.9

23.0

24.4

26.8

29.4

31.8

33.1

33.3

日本

17.2

19.9

22.6

26.3

28.5

29.7

30.8

32.5

35.1

36.8

37.8

西班牙

16.8

16.8

17.2

17.8

18.7

20.4

22.7

25.4

28.1

30.7

31.8

英国

15.9

16.1

16.6

17.9

18.5

19.4

20.9

22.1

22.6

22.6

22.9

美国

12.4

12.4

13.0

14.3

16.1

18.1

19.8

20.6

21.0

21.2

21.6

德国

16.4

18.9

20.5

21.3

23.0

25.1

28.2

31.0

31.8

32.1

32.5

希腊

16.5

18.0

18.3

19.5

20.7

22.4

24.0

26.2

28.3

30.2

31.3

资料来源:联合国人口网(http://www.un.org/popin/)

二、提高退休年龄具体做法

上世纪70年代以来,经合组织(OECD)国家为了应对不断上涨的养老金支出,普遍增加了养老保险缴费年限和提高养老金的领取年龄,以此减少支付总额方式,相对降低养老金。

根据国民平均预期寿命调整法定养老金领取年龄。目前,OECD成员国国民平均预期寿命约为80岁,领取法定养老金男女平均年龄在64.5岁,养老金平均支付年限为13-15年。2030年以后国民平均预期寿命达到82-85岁,领取法定养老金的年龄将为67-70岁。在OECD国家,实际退休年龄与领取养老金的法定退休年龄并不一致。在表2中可以看到,目前日本、韩国、葡萄牙、新西兰、土耳其、智利、墨西哥等国的男、女实际退休年龄超过了法定养老金领取年龄;瑞典的男性,英国、意大利的女性实际退休年龄超过法定养老金领取年龄。

表2:OECD成员国实际退休年龄和法定养老金领取年龄

男性

女性

国  名

实际退休年龄

法定养老金

领取年龄

国  名

实际退休年龄

法定养老金

领取年龄

墨西哥

71.5

65

土耳其

70.4

58

韩国

71.4

60(65/2033)

墨西哥

70.1

65

日本

69.3

64(65/2025)

韩国

69.9

60(65/2033)

冰岛

68.2

67

智利

68.1

60

智利

68.1

65

日本

66.7

62(65/2030)

以色列

67.7

67

新西兰

65.7

65

瑞典

66.3

65

冰岛

65.7

67

葡萄牙

66.2

65

葡萄牙

65.1

65

新西兰

65.9

65

美国

64.8

65.8

瑞士

65.5

65

瑞典

64.4

65

美国

65.2

66(67)

挪威

64.3

67

澳大利亚

65.2

67(70/2035)

以色列

64.1

62

爱沙尼亚

64.5

63

瑞士

64.1

64

挪威

64.2

67

爱尔兰

63.5

66

加拿大

63.8

65

西班牙

63.4

65

英国

63.6

65(68/2040)

澳大利亚

62.9

64(70/2035)

荷兰

65.6

68(70)

爱沙尼亚

62.6

61

丹麦

63.5

65

加拿大

62.5

65

土耳其

63.5

60

英国

62.3

60(68/2040)

爱尔兰

63.3

66

荷兰

62.0

65

捷克

62.6

62

芬兰

62.0

65(70)

西班牙

62.3

65

德国

61.4

65(67/2030)

德国

61.9

65(67/2030)

丹麦

61.4

65

希腊

61.8

65

希腊

59.9

62

芬兰

61.8

65

法国

59.5

60(全额65)

法国

60

62(全额65)

波兰

59.4

60

意大利

60.8

65

意大利

60.8

60

奥地利

58.9

65

奥地利

57.9

60

比利时

59.6

65

比利时

58.3

65

卢森堡

59.2

65

卢森堡

60.3

65

OECD平均

65.2

64.5

OECD平均

64.1

64.4

数据来源:欧洲各国劳动力市场调研数据,其中法定养老金年龄采取各国2010年和2011年相关法律,而实际平均退休年龄则是市场每5年进行的调研结果。()内容是在2011年后的新规定。

允许提前退休领取部分养老金。在一些发达国家,允许未达到法定退休年龄人员提前退休,并领取部分养老金。例如,德国规定每提前一年退休,养老金减发3.6%;爱尔兰规定每提前一年退休,养老金减少4.5%;瑞典规定65岁以前退休,每提前1个月退休养老金减少0.5%;加拿大规定年龄在60-64岁的退休者,养老金每月减少0.5%;美国规定年满62岁可提前退休,养老金按照距离标准退休年龄的年数递减。

调整男女退休年龄逐步到相同。绝大多数OECD国家在2050年将实现65岁领取法定养老金的目标,冰岛、挪威、美国三个国家男女将达到67岁,英国为68岁,澳大利亚是70岁。目前OECD30个成员国中,男女退休年龄一致占成员国总数的70%。预计到2020年时,匈牙利、斯洛伐克共和国和英国的男女退休年龄将达到一致,2030年时,澳大利亚男女退休年龄将一致,到2050年时,仅有波兰、瑞典和土耳其3个国家男女退休年龄不一致。预计在2010-2050年40年间,OECD国家男女退休年龄一致的国家将从70%提高到90%。

建立弹性退休工作激励机制。发达国家在退休年龄上规定最低退休年龄和法定退休年龄,以此作为领取养老金的标准。劳动者在满足规定缴费年限后,可申请在最低退休年龄退休,提前领取退休金,但是养老金给付将被适当扣减。只有达到法定退休年龄,才可以领取全额养老金。例如瑞典的正常退休年龄是65岁,人们可以提前到60岁退休,也可以延后到70岁退休,在65岁退休时领取全额养老金,随着年龄的增加,领到的养老金比例递增。1988年,法国引入部分养老金制度, 1992年,德国引入部分退休选择权,人们可以选择提前退休,领取三分之一、二分之一或是三分之二的养老金。领取部分养老金并取得收入的人仍需缴费。英国规定超过法定退休年龄仍在工作的劳动者,不缴纳任何养老金缴费,但其雇主需为其缴纳雇主部分的养老金缴费。

三、发达国家养老制度改革的启示

上世纪90年代以来,OECD国家开始对养老制度进行改革。目前,提高法定退休年龄已成为OECD国家退休制度调整的趋势,绝大多数OECD国家计划在2050年将65岁作为法定退休年龄目标。OECD国家相关的经验值得借鉴。

第一,调整养老金结构与促进大龄人员就业并行。在上世纪80年代养老金改革潮中,越来越多发达国家借鉴美国二元结构养老金制度,建立全民基础养老金(公共品)和职工个人积累养老金计划(准公共品),积极应对人口老龄化。另一方面,伴随产业结构的变化,出台了一系列促进大龄人员灵活就业的政策,鼓励他们进入服务业和从事可选择时间的岗位,非全职就业占到就业总量的30%左右。

第二,循序渐进地提高领取法定养老金年龄。为化解人口老龄化危机和减轻政府财政负担,OECD国家在提高退休年龄具体实施过程中,依照循序渐进的原则,通常用10年甚至更长时间完成延迟1-2岁领取全额养老金年龄的调整,且在新政策实施之前会有一段较长时间的酝酿期,力求将政策调整影响降低到最小程度,从而化解因政策变动产生的社会影响。例如,美国1983年通过社会保障修订法案,将退休年龄从65岁提高到67岁,从2003年实施至2027年结束,用25年时间将领取退休养老金年龄延长2岁,缓冲了对就业和这个年龄段人群的影响。澳大利亚政府在2014年4月宣布,2035年开始执行新的领取政府养老金规定,男性公民由67岁延迟到70岁、女性公民由64岁延迟到70岁领取,提前20多年做准备。

第三,男女领取养老金年龄逐步趋于一致。OECD成员国在改革退休制度时,对男女退休年龄的调整做了细致的安排。在退休年龄改革中,退休年龄男女相同的国家,一般对男女退休年龄同时提高,退休年龄不一致的国家,一般将男女退休年龄调整到相同。

第四,运用经济激励手段推行弹性退休制度。OECD国家在退休制度政策上,既允许大龄人员提前退出劳动力市场,也鼓励大龄人员继续工作。由于延迟退休年龄对社会各阶层、各群体切身利益带来影响不同,不同群体退休年龄意愿不尽相同,各国政府退休年龄改革政策通常具有弹性,不会采取“一刀切”办法,大多运用经济激励手段,鼓励达到法定退休年龄的劳动者自行延迟实际退休年龄。

第五,完善退休年龄改革配套措施。美国实行渐进延迟正常退休年龄改革的方法,根据劳动者出生年份的不同,确定不同的正常退休年龄,对提前退休及延迟退休的养老金水平进行调整,养老金水平随着出生年份以及领取养老金年龄不同而不同。如此精细的退休年龄改革,使得养老保险制度对普通劳动者而言较为复杂,为此,美国社会保障总署推出了养老金通知单,内容包括个人工薪税缴纳记录,各年收入记录,最早领取养老金的年龄,不同领取年龄的养老金水平等。2012年5月1日起,美国开通了养老金通知单网上查询系统,社会保险参保者可以通过网上系统查询自己的养老金水平。

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