《研究报告》2014年第116期 规范地方投融资平台 深化投融资体制改革——我国房地产与财政金融联系研究之三

  • 时间:2014-11-20
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】当前,我国地方投融资平台规模大,负债高,管理也不规范。随着房地产市场下行,土地出让金锐减,我国地方投融资平台到期还债压力加大,加剧了房地产金融风险。建议深化地方投融资体系改革,建立科学合理高效的债务管理模式,妥善处理政府性项目贷款遗留问题,积极探索尝试多种直接融资方式,规范地方投融资平台发展。

一、我国地方投融资平台存在的主要问题

(一)地方投融资平台数量过大。自2008年应对国际金融危机实行扩大内需政策以来,特别是2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济更稳较快发展的指导意见》对地方融资平台表示支持之后,地方融资平台数量猛增。审计署报告显示,截止到2013年6月,全国共有7170个融资平台公司。地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元,占国内生产总值(GDP)的37%。

(二)地方投融资平台运营管理不规范。目前,我国对投融资平台尚没有出台明确的法律规定,各部门对投融资平台的定义模糊,无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任。面对庞大的债务余额,也没有权威部门给出明确的分类,比如,其中多少是财政必须偿还的,多少是财政负有兜底责任的等等。我国很多地方投融资平台管理极不规范,一些地方政府投融资平台的法人治理结构不够健全,缺乏严格的管理规范,大多高管人员是由原政府官员担任,缺乏必要的企业经营管理经验和风险防范意识。此外,地方融资平台项目普遍存在资本金不足,挪用银行贷款充当资本金以及违规担保的问题。

(三)投融资平台缺乏可持续发展能力。我国地方投融资平台名义上是一个公司主体,实际上行政色彩较浓,融资行为根据政府有关部门的行政指令确定,基本未建立现代企业制度规范下的有效公司治理结构。大多数地方投融资平台仍是单纯作为政府借款机构,自身不具备良好的商业模式和自我发展能力。大多数地方投融资平台基本不参与项目前期规划及建设过程,也未参与项目施工过程的监督与建成后的管理,对多数项目贷款的真实用途也无从监督,市场盈利能力非常弱。此外,债务偿还与财政资金捆绑,财政还债压力很大。目前,大多数投融资平台的债务偿还主要是依靠财政性资金和借新还旧的方式,造成财政偿债规模和举债规模逐年扩大,很容易形成举债的恶性循环,最终给地方带来巨大的财政风险。

(四)债务偿还对土地收入的依赖过高。政府投融资平台偿还债务能力与土地市场收入高度相关,还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响。土地出让金从2000年的510亿元,占地方政府预算收入的9%;迅速攀升至2013年的3.9万亿元,占地方政府预算收入的58%。如果土地价格上涨,土地顺利出让,地方政府就可以得到丰厚的土地出让金,顺利偿还贷款。如果地价下跌,土地出让困难,一旦平台还款发生困难,将给银行带来高额的坏账。今年随着房地产市场下行,土地出让金锐减,中国指数研究院发布报告显示,1–9月,全国300个城市土地出让金总额为17109亿元,同比减少20%,地方投融资平台面临巨大的偿还压力。

二、我国地方投融资平台产生和发展的原因

(一)中国城市化进程需要大量的基础设施建设资金。在我国现阶段城镇化建设中,基础设施建设任务最为繁重,包括交通运输系统、通讯设施、发电设施、金融设施、教育和卫生设施等领域,每个领域均需要大量建设资金。据统计,在中国年均10%经济增长率中,城镇化率贡献了3个百分点;而城市化率每提高一个百分点,新增投资需求达6.6万亿元;到2020年,中国城镇化所产生的资金需求将超过40万亿元,而自1994年的我国财税体制改革后,地方财力难以支撑规模巨大的基础设施建设。

(二)分税制改革导致地方财权与事权不匹配。自1994年分税制改革后,提高了中央财政在财政收入中的比重,几个主要税种的大部分收人都划归中央,留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种,其收人不仅不稳定,而且增长缓慢。此后,地方各级政府纷纷仿效上一级财政将主体税源划归本级财政,最终形成了层层向上集中的收人分配格局。此外,《预算法》对地方融资规模支持有限。在新《预算法》修改以前,关于地方发债,《预算法》规定:“地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”2014年9月份修改后的新《预算法》,地方政府可以在国务院确定的限额内发行债券筹措建设资金,但发行额度和用途受到中央政府严格限制。与此同时,中央政府与地方政府、各地方政府之间事权不明确,导致支出责任层层下放,特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。据统计,1978年我国地方政府财政收入占比为84.5%,此后逐年降低,1993年为78%,1994年骤降为44.3%,此后一直稳步在45%与50%之间。财政支出自1978年的52.6%,上升至1994年的69.7%,此后均超过70%,2011年为84.2%,大部分地方政府收人往往仅能够维持政府的正常运转,基本没有太多剩余的资金用于投资或经济建设支出。

(三)我国地方政府垄断经营的土地制度。按照现行的《土地法》规定:我国的土地有两种所有制形式,一是国有土地,二是集体土地。城市的土地属国有土地,政府可以对它直接挂牌出让。对集体土地的征用,必须先由国家征用为国有土地,然后再由政府对外出让。出让所得资金,由各级政府按《土地法》规定的比例分成。政府对土地的经营和土地的收益,实行高度的垄断。法规还明确规定,除了县级以上各级政府,其它单位和个人都不允许经营土地。土地是地方政府的第二财政,地方政府可以将土地作为抵押、转让,为地方投融资平台注资,变现收入,地方政府的土地垄断经营是地方投融资平台发展的最重要原因。

(四)地方政府以GDP增速作为主要考核指标。长期以来,“发展是硬道理”的发展思路深入到各级地方政府,中央也一直以经济增长作为地方政府政绩考核的最重要指标。在这一发展理念指导下,地方政府大力发展房地产,各地方、各大城市都在比增长速度,都在忙着上项目,找项目,争项目,这就需要巨大资金搞建设。由于地方财力有限和长期实行的旧《预算法》规定我国地方政府不能发债融资,地方有限的财力与快速发展的冲动迫使地方政府千方百计成立投融资平台,于是各级地方政府成立了形形色色的投融资平台,为当地经济发展破解资金困难。

三、深化地方投融资体制改革,规范地方投融资平台

(一)深化地方政府投融资体系改革。按照国务院10月8日颁布的《关于深化预算管理制度改革的决定》精神,加快地方政府融资体系改革。正确划分政府与市场的责任,厘清金融管理责任与政府财政责任。非公益目的的商业融资需求将交与市场主体;没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

从地方政府投融资的现状看,首要的任务是进一步改革投融资体制,培植政府投资主体,完善公司治理结构,真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制,运用多种融资手段,实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。其次是完善投融资政策,严格界定政府投资范围,使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目;完善科学决策程序,建立政府投资决策咨询评估制度,实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化;加强投资监督管理,建立责任追究制度和权力制衡机制,加强项目跟踪协调管理,完善稽查制度。

此外,还需加快地方投融资平台分类改革。第一,承担的商业盈利性业务,将其债务与经营打包,改制为国企或按市场机制转让给非国有企业;第二,承担一定收益的公益性事业,可与社会资本成立混合所有制企业或进行特许经营合作(PPP模式),实现融资平台公司的转型;第三,没有收益的公益性事业,将直接由地方政府负责,纳入政府预算管理,从融资平台中剥离。

(二)地方政府应建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券,由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估,并提供相应信用保证,将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为,可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款,减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制,建立政府偿债基金和债务风险预警机制,又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则,建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制,严格确定偿债单位,确保落实偿债资金来源。

(三)妥善处理政府性项目贷款遗留问题。一是要全面清理政府性债务。积极开展对政府性债务的清理工作,全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等,重新确认债权债务关系,落实债权债务主体。二是明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益,谁偿还”的原则,进行旧债处置。三是安排财政专项还贷资金,制定遗留问题贷款本息还款计划,逐步偿还不良贷款本息。四是完善相关贷款手续,做到抵押、担保合法有效,切实保障银行债权,增强金融机构信贷信心。

(四)积极探索尝试多种直接融资方式。要稳步推进政府性投资项目融资方式实现多样化,有效缓解银行信贷投放压力。包括发行债券融资,如市政债券、企业债券等;尝试资产证券化融资,引导国有优质资产通过上市实现直接融资,扶持融资平台公司控股、参股公司上市,提升融资平台公司的直接融资能力;推进市政公用事业产业化,将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离,吸引各种社会资金直接投资建设和经营;推行项目融资,对一些大型基础设施项目,如桥梁、水厂、污水处理厂等,可采取“建设-经营-转让”(BOT)、“转让-经营-转让”(TOT)、公私合作模式(PPP)等方式,筹措建设资金。

(五)银行要加强对地方投融资平台风险控制。银行要针对政府融资平台项目贷款模式的贷款主体、担保方式的多样性和特殊性,充分参与到项目评审中去,在现有法律框架下对各种贷款方式予以深层次理论剖析,有效规避贷款风险。同时,银行要求投融资平台公司将资金回笼账户或者收益账户为贷款设立质押担保,以确保对该账户项下的资金有优先受偿权;其次,要建立银行监管账户,确保贷款资金能做到“专款专用”,防止被挪作他用;第三,要尝试逐步建立一套完备的政府背景类贷款风险评估体系,加强对地方经济发展的分析和预测,对已发放贷款项目未来现金流量的变化情况进行跟踪评估,对贷款使用实行全程跟踪和严密监控,对挪用贷款的平台公司采取必要的信贷制裁措施。

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