《研究报告》2014年第115期 我国房地产税收体系改革建议——我国房地产与财政金融联系研究之二

  • 时间:2014-11-20
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】目前,我国已经形成相对完整的房地产税收体系,但随着房地产业的迅速发展,几大主体税种大都难以实现制定时设想的效果。房地产税收体系改革是我国税制改革的重要组成部分,总体上看,要建立均衡、有效的房地产税制体系,特别是推进房地产税立法,加快完善土地增值税。

 

一、我国房地产行业税的现状

(一)我国现行房地产税收制度体系。房地产相关税收制度是我国税收体系的重要组成部分,现行房地产税制框架是在1994年税制改革之后逐步形成的。目前,房地产相关的税种有11个,包括:耕地占用税、营业税、土地增值税、印花税、契税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、房产税和城镇土地使用税,覆盖房地产开发、交易和保有三个环节,已形成相对完整的房地产税收体系。其中,专门针对不动产设置的税种有五种,分别是房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和土地增值税,这五个税种是房地产税收体系的主体税种。

(二)我国房地产业税收情况。近十余年来,我国房地产行业快速发展,税收贡献较大,一度被作为国民经济的支柱产业。2012年,房地产开发企业的经营税金及附加为4611亿元,规模以上工业企业主营业务税金及附加为14463亿元,前者为后者的0.32倍,可见房地产开发企业的税收贡献是很大的。而且,除了2008年房地产市场遭遇严重下滑外,近十年来,房地产开发企业税金额增速均高于规模以上工业企业。

2013年,上述房地产五大主体税种收入合计为12246亿元,占同年国家财政总收入的11.08%,占地方财政收入的17.76%。此外,2013年财政部公布了房地产营业税为5411亿元,房企所得税为2580亿元,再加上房地产五大主体税种的收入,共计约2万亿元,占地方财政收入的比重达30%左右。

二、房地产税收政策面临的主要问题

(一)房地产相关税收体系存在的问题。一是流转环节与保有环节税负不均衡。房产税和城镇土地使用税属于保有环节税种,契税、土地增值税和耕地占用税属于流转环节税种。2013年,在房地产五大主体税种中,流转环节税收收入为8946亿,占比73.05%,保有环节税收收入为3300亿,占比为26.95%,两环节税负很不均衡。造成这一问题主要是由于目前保有环节的两大税种基本属于虚置的,只是象征性地征收定额税。目前这种“轻保有、重流转”的税制模式削弱了房地产相关税收政策对房地产市场的调控作用。

二是各税种功能定位重叠。房地产行业主体税种存在功能定位相互重叠的问题,导致其总体调控效果大打折扣。例如,城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税的设立都是为了增加土地使用者的持有成本,促进土地资源合理利用。但这三个税种功能上是有重叠的,而且是对占有城镇土地、占用耕地、不动产交易三种行为割裂开来征税,没有明确确立调控土地收益的主体税种。

(二)新设房地产税面临的主要争议。党的十八届三中全会提出加快推进房地产税立法。但是,现有房产税等相关税种改革面临诸多争议,主要集中在以下方面。

一是开征房地产税的法理基础。反对开征房地产税的人士认为,大多数征收房地产税的国家都实行土地私有制,而我国所有建成区的土地都是国有的,在国有土地上对使用者征税在法理上解释不通。房产建筑物产权和土地产权不是同一所有者,不能对分别拥有建筑物产权和土地产权的两个所有者征收财产税。但是,从国际经验看,房地产税可以一视同仁地全面覆盖私有土地、公有土地。因此,土地公有制并不能成为开征房地产税的法理障碍。

二是重复征税问题。有观点认为,取得住房时已经缴纳了土地出让金,如果再在保有环节征税,就是重复征税。但问题在于,我国实行的是复合税制,本身就包含重复征收的因素,关键不在于是不是允许重复征税,而是重复征税合不合理问题。国家作为土地终极所有权的代表,可以对使用土地的使用者收取地租,也就是土地出让金。但国家作为社会管理者,也可以对不动产的实际使用者征收体现为利益调节的税收,即房地产税。

三是能否达到预期效果。房地产税作为一种财产税,被赋予调节收入和财富差距、替代土地出让金、引导房价回归合理区间等多种功能。但从上海和重庆的房产税试点看,上述效果均不显著,因此,许多专家质疑全面开征房地产税能否实现政策预期。事实上,开征房地产税是我国税制改革的重要内容,长期看,有利于我国税收体系完善,但不能强加给房地产税过多功能。比如,“土地财政”形成有其复杂原因,短期内不可能通过开征房地产税而被全面替代。房地产税应成为我国未来地方税体系的主体税种之一,但此项收入短期内还不太可能成为我国地方财政收入的主要来源。

(三)土地增值税设计与征管中的问题。去年年底,媒体报道房地产企业欠缴土地增值税事件,暴露出了土地增值税税制设计和征管存在的问题。

一是征税成本高,导致土地增值税性质正在发生变化。在房地产相关税种中,土地增值税的计算方法最为复杂,征税成本最高。实行的超率四级累进税率,扣除项目多而且操作复杂。同时,按项目周期征税,一个项目从售房到竣工少则一两年,长达四五年,成本核算难度大。由于核定房地产企业项目成本太高,导致各地通常采取简单办法处理,按照营业额的一定比例核定征收,这样一来土地增值税就由收益税变为了流转税,土地增值税性质发生了根本改变,也破坏了税法的严肃性。

二是房地产行业暴利时代已过,土地增值税难以继续发挥作用。在上世纪90年代中期,土地增值税在抑制土地投机而产生的暴利方面,发挥了积极作用。但随着我国对房地产行业调控日趋严格,房地产企业的暴利时代已经过去,未来行业利润将逐步趋于平均化,土地增值税对税收收入的贡献将变小,其调节房地产高额收益的作用将趋于弱化。

三是土地增值税成为地方政府调节税收收入的“猴皮筋”。土地增值税的相关实施细则规定,如果房地产企业完成销售额85%或发放预售证满三年,当地税务机关可以要求房地产企业清算土地增值税,而不是由企业主动申报。这一灵活的规定,给了地方政府较大自由裁量权,成为地方调节年度税收收入的“猴皮筋”。这种税收征管的随意性源于通过税收任务完成情况和税收收入增长率来考核地方税务部门这一制度,考核体系导致每年税收收入只能增不能减的潜规则,严重损害了税收政策的权威性,同时也滋生了腐败等问题。

三、房地产税收制度改革建议

(一)建立均衡、有效的房地产税制体系。房地产领域的各税种既涉及房产又涉及地产,既有买卖又有租赁,体系虽然较为完整,但与其他行业相比,重复征税问题是较为突出的,有些重复征税在目前情况下已经缺乏合理性,而且给税收征管带来较大问题,建议合理简化房地产领域相关税种,既保障财政收入相对稳定,又要提高税种设计的合理性,达到促进房地产市场健康发展和土地资源有效利用的目的。一是建议将现行房产税、城镇土地使用税及一部分行政事业性收费等项目进行整合,并入正在酝酿中的“房地产税”。二是将把印花税中涉及房地产交易行为的内容归并到契税中,统一征收契税。契税和印花税均以房屋权属、转移土地为征税对象,房地产交易时,不仅要按房产价格的3%-5%缴纳契税,还需缴纳5‰的印花税,存在重复征税问题。而且印花税收入规模很小,即使取消也不会对财政收入产生较大影响。

(二)加快推进房地产税立法。一是取消现行城镇土地使用税、房产税,合并为房地产税。我国实行的是国有土地有偿使用制度,取得土地使用权时需向土地所有人支付约定地租,也就是土地出让金。土地出让金是土地所有权在经济上的体现,是土地使用权的市场价格。因此,以出让方式取得土地使用权的土地使用者既然已经缴纳了土地出让金,就不应再缴纳地租性质的城镇土地使用税。可将现行城镇土地使用税和房产税合并,实现“房地合一”,新设立房地产税,依房屋价值来征税。

二是将所有房产作为房地产税的课税对象。现行房产税是对非经营性房产免征的,限制了税收调节作用的发挥。新设的房地产税应该对经营性房产和非经营性房产统一征收,因为无论经营性还是非经营性房产都享受了政府提供的公共服务,按照税收中的“受益原则”,都应成为课税对象,承担纳税义务。可以考虑将征税范围扩大到部分农村。随着改革开放的深入,一些农村地区企业和居民享受到了与城市相当的公共服务,按照税收公平原则,也应成为房产税的纳税人。另外,将农村房产作为房地产税的课税对象,不仅可以保证城市和农村纳税人间的税负公平,还有利于激励那些已在城镇置业的农民,放弃农村住房和宅基地,提高农村土地资源利用效率。

三是以评估价格作为计税依据。计税价格是房地产税的核心要素之一。一般可采用交易价格或评估价格作为计税依据。现行上海和重庆的房产税均以交易价格作为计税价格是基于增量房征税的原则,而且是基于现实房产价格将上涨的预期。但是,从国际房地产税制发展的趋势看,对房地产进行评估并据评估值征收房地产税成为世界主要国家的通行做法。因此,全面开征的房地产税宜以评估价格作为计税依据。

四是采用差别化税率。房地产税设计的另一核心要素是税率结构。税率结构可选择比例税率和累进税率,累进税率有按价格和数量两种计算方法。现行上海和重庆个人住房房产税税率总体按交易价格确定。从未来改革方向看,可考虑将按价格设计税率改为按房产套数来设计税率。同时,也应考虑根据不同地区、不同类型的房产分别设计,允许各地方在规定的幅度内灵活选择,如中小城市的适用税率可以适当从低,大城市可以适当从高;普通住宅可以适当从低,高档住宅可以适当从高,豪华住宅可以适当加成征税。

(三)改革和完善土地增值税。首先,国家税务主管部门应对土地增值税征管情况进行摸底,对地方税务部门和房地产企业在土地增值税征纳上存在的问题进行核查和规范,同时理清土地增值税执行过程的难点,为完善土地增值税提供依据。其次,土地增值税设计复杂,清算跨度长,导致操作难度大,征收成本高,与税制设计尽可能简单透明的原则相背,建议在保证土地增值税性质不变的基础上,进一步简化税制设计,以减少征纳双方的冲突。再次,进一步规范土地增值税征管,防止税款流失。包括:加强土地增值税政策宣传,做好政策解读,地方税务主管部门应定期发布政策指引,对土地增值税执行过程中的难点进行解释;加强土地增值税管理信息系统建设,完善对房地产项目从立项、施工到竣工、销售的全流程监管;加强对地方税务部门的监管,对于地方在执行政策方面打折扣、随意性大等问题加大监督和惩罚力度。

 

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