《智库言论》2013年第71期 杨伟民:落实市场决定性作用要推进四方面改革——中国经济年会(2013-2014)述要之一

  • 时间:2013-12-30
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】近日,中国国际经济交流中心主办的中国经济年会(2013-2014)在北京召开。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为,三中全会《决定》的最大亮点之一是重新界定了社会主义市场经济体制,突出强调了市场在资源配置中的决定性作用。为此,一是政府要正确履行职责,既不要越位,也不要缺位;二是政府要科学实施宏观调控,既不要扩大化,更不宜频频施行;三是政府要减少价格管制范围,凡是能由市场形成的,都要交由市场;四是政府要界定投资项目审批范围,该审批的,要理直气壮;不该审批的,要坚决放弃。

 

一、《决定》重新界定了社会主义市场经济体制

三中全会《决定》中最大的亮点之一是重新界定了社会主义市场经济体制。《决定》指出,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制,必须遵循这条规律,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这个定义和1992年关于社会主义市场经济体制的定义相比较有两点进步。第一删除了原来的“前提条件”,当初的定义是“在社会主义国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用”。第二将“基础性作用”改为“决定性作用”,明确了由市场决定资源配置。

二、落实市场的决定性作用要推进四项改革

如何落实这样一个重大决断,如何使市场在资源配置中真正起到决定性作用,有四项改革至关重要。

第一,政府要正确履行职责,既不要越位,也不要缺位。只有准确界定政府的作用,明确政府作用的范围和界线才能给市场发挥作用,决定资源配置腾出空间,只有管好政府这只看得见的手,市场这只看不见的手才能发挥好应有的作用。所以《决定》清晰界定了政府的职责,可以概括为20字“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”。这次重新概括与十六大关于政府职责的概括相比较有三点变化:一是少了经济调控。没有再提十六大提出的政府职能之一是经济调控;二是多了宏观调控。十六大界定的职责没有宏观调控;三是把保护环境单独突出出来。以上三点变化符合市场经济体制的内涵,又具有很强的现实针对性,为今后继续推进政府职能转变的改革指明了基本方向。

第二,政府要科学实施宏观调控,既不要扩大化,更不宜频频施行。三中全会明确了宏观调控的主要任务和宏观调控的体系。主要任务可以概括为20字:“总量平衡、结构优化、防范风险、稳定预期”。《决定》确定的宏观调控体系一个导向、两项政策。一个导向是发展战略和规划为导向;两个政策就是财政和货币政策这两大政策工具。在此之前,中央有关文件并没有对宏观调控进行如此清晰的界定。所以,在一定时期我们的宏观调控上出现了一定偏差,把宏观调控当做一个筐,什么都往里装。宏观调控的任务和手段被扩大化、夸大化,其实宏观调控仅仅是政府职责之一,而不是政府作用的全部。

宏观调控具有三个基本特征。一是总量性。宏观调控是总量政策,将经济作为一个整体而实施的政策,是通过财政和货币总量的变化来影响增长、物价、就业,从而间接影响微观主体的企业和消费者行为。从这个意义上讲,只针对部分产业实施的产业政策,只针对部分地区实施的区域政策,只针对部分产品实施的价格管理政策等等,应该不属于宏观调控的内涵,不应该把产业政策、区域政策、价格管理都当做短期的宏观调控措施。二是周期性。宏观调控只是在经济运行出现异常波动时才实施的政策,是熨平经济周期峰谷的政策,所以没有必要屡屡实施。既然实施市场经济就应该相信市场,市场也具有经济稳定器的功能,小幅的经济波动,政府不调控,市场就会自行调节。今年经济增长速度上半年一度下滑时,中央之所以保持战略定力没有出手干预,就是因为相信经过30年改革初步建立起来的市场经济体制自身会发挥稳定经济的作用。政府不出手,市场会自行调解;有时候中央政府不做,可能地方政府也会自然而然地做一些事情。三是短期性。宏观调控政策是调控短期经济运行的政策,不是长期的政策,所以不能总开这种药方,不能把土地、环境等当做宏观调控措施,不应该在抑制经济过热的时候就收紧土地、环境的闸门,而在经济减速、保增长的时候就大开这些闸门。因为土地和环境政策都是长期政策,不是短期政策。

第三,政府要减少管制价格的范围,凡是能由市场形成价格的,都要交由市场。价格是市场经济的重要信号,发挥市场决定资源配置的作用,价格信号必须真实,确切反映市场供求。政府如果过度干预价格形成,会使这一信号紊乱,使市场主体无所适从,使资源配置难以实现效率的最大化。有些时候混同了宏观上的控制通胀与微观价格管制,把微观政府对部分产品的管制当作宏观调控手段,所以使水、石油、天然气、电力等基础性资源性产品价格改革相对滞后。防止通胀和通缩当然是宏观调控的目标之一,但这主要靠财政政策和货币政策调解总供求,而不在于主要进行微观上的部分产品价格的长期管理。所以,这次三中全会并没有把价格政策放在宏观调控体系的内涵之中,只是在界定宏观调控体系之后提出要加强财政政策、货币政策与产业政策、价格等政策手段的协调配合。这是有深刻含义的。

当然我们国家部分基础性、资源性价格的确对生产者消费价格指数(CPI)影响很大。主要是由于资源刚性约束和价格偏低影响了总供给,同时又由于价格偏低扩大了总需求。如果不区分宏观上的控制通胀与微观上的价格管理,资源性产品价格和税制改革如果迟迟难以启动,我们国家实现现代化就会遇到最大的制约,资源环境这道坎儿就很难迈得过去。

第四,政府要界定投资项目审批的范围,该审批的要理直气壮;不该审批的,就要坚决放弃。政府对企业投资项目的审批,当然会影响和干预市场配置资源行为。这种干预和影响,无论在何时都是必要的,关键是政府用什么样的思路审批?审批内容是什么?长期以来,在投资项目审批问题上,基本是在三个思路上打转。一是政府与企业分权。政府决定项目,还是企业决定项目?二是政府之间分权。是中央政府审批多一些,还是地方政府审批多一些?是投资主管部门多一点,还是行业主管部门多一点?三是投资规模上分权。投资多的,中央政府批;小的投资,地方政府批。

这次《决定》界定了政府审批企业投资范围,关系国家生态安全、关系全国重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益的项目,政府审批;其他的政府不审批。首次提出了关系国家生态安全项目审批的问题。这就为下一步投资审批改革提供了一个新的思路。今后,有一些项目的审批要从过去的主要审行业、审规模转向主要审空间。无论是哪个产业、哪种所有制企业,国内还是国外的,只要是关系国家生态安全的项目,政府才有必要审批。生态安全环境是全体人民的公共产品,关系子孙后代的生存发展条件,关系生态安全的项目审批,不能简单理解为强化现在的环境影响评价。按照《决定》精神,就是要划定生态红线,包括严格执行主体功能区制度,在限制开发区、禁止开发区、国家公园范围内、在资源环境承载能力超载区域,无论什么样的投资项目,都应该严格审批。

总之,要使市场在资源配置中起决定性作用,必须转变政府职能,改善宏观调控,改革价格管理和投资管理体制。

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