《研究报告》2013年第124期 国外智库发展经验与中国智库特点及问题——建设中国特色新型智库体系研究之一

  • 时间:2013-12-26
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】现代智库起源于西方国家,良好的发展环境,高质量的思想产品,旺盛的社会需求,有效的市场营销,多渠道的资金来源等是西方智库发展的主要经验。近年来,我国智库数量迅速增加,组织背景呈现多元化趋势,政策影响力日益扩大,国际影响力也逐步显现,但发展过程中也面临诸多问题。

 

一、国外智库现状与经验

智库也称思想库,这个词汇是舶来品,最早出现在二战时期的美国,是指战争期间美军用来讨论作战计划的保密室。后来泛指一切以政策研究为己任,以影响公共政策和舆论为目的的政策研究机构。

(一)国外智库发展特征。从上世纪初智库出现开始,美国和西欧的智库发展便一直走在世界的前列。在世界各国智库中,美国智库数量最多、影响力最大,已形成了全球最为发达的思想市场和成熟的运作机制。从全球智库整体发展特征来看,智库的发展状况可概括为六个特征:

1、发展速度快。新世纪以来,各国各类智库发展迅速,数量增长很快。根据美国宾夕法尼亚大学发布的《2012年全球智库报告》,2012年底全球共有智库6603家。其中美国1823家,数量居全球之首;中国智库429家,全球第二;英国288家,全球第三。由于各国和各类机构对智库的涵义与范围看法不一,实际上全球各国的智库数量远大于此。

2、研究范围广。西方国家智库的研究范围突破了原有的战略、内政、外交、军事等领域局限,扩展到了国际国内的经济、社会、科技、管理等方面。近年来,智库向着专业化领域方向发展,新成立的智库已经很少有综合性智库,大型的综合性智库一般都有50年以上的发展历史,多数成立时间相对晚些的智库都力图在某一专业领域打造出自己的核心竞争力,为政府以及有需求的客户群体提供更有针对性的研究和服务。

3、独立性强。西方智库一般为非盈利、非官方的政策研究机构,许多智库都将独立性和自主性看作如其生命一般,反对依附于政府和政党,也反对依附于某一社会团体或利益集团。例如美国的兰德公司就把“组织的独立性和研究项目的自主性”奉为智库运作的基本原则。西方国家许多人并不将政府机构内的政策研究制定机构视为智库,因为其研究人员及研究产品不具有独立性和自主性。

4、组织机构灵活。由于西方智库多为非官方的政府机构,其组织形式往往复杂多样,经常根据自身发展需要和社会需求调整其组织架构,这样便更加灵活机动,有利于打破机构本身对工作的限制,提高工作效率。

5、人才结构合理。智库的研究领域往往专业性较强,因此要求其人员具备较高的专业素质,这种需求导向型的工作性质使得智库的研究人员得以有的放矢。智库与研究人员双向选择,人员来去自由,合同管理,长期固定人员、中短期合同人员和项目合同人员并存,专家、辅助研究人员与服务人员比例合理,思想与研究独立。

6、业务国际化。国际上较大的知名智库的研究范围往往超越了一国的界限,涉及国与国之间关系、多国关系和国际重大问题较多,开展国际交流活动十分频繁,不少智库在海外设立分支机构,有的外籍职员的数量甚至超过了本国职员。

(二)西方智库发展的主要经验。西方思想库作为一个在思想市场自由竞争的经济体,其产品是“思想”,其目标消费者是公共政策制定者和影响政策制定的群体。西方思想库之所以能够产生强大的政治经济与社会影响力,主要有五个因素:良好的社会环境、高质量的思想产品、旺盛的社会需求、有效的市场营销、多渠道的资金来源。

1、良好的发展环境。这是西方思想库得以生存、发展、繁荣的土壤,主要包括政治环境、经济环境和文化环境。比如经济上,一方面,西方的商业繁荣产生了很多富可敌国的财团,企业家传统和慈善家传统以及宗教文化影响,为思想库的发展提供了稳定的资金支持。另一方面,各种观点自由辩论、碰撞,各类思想库互相竞争、优胜劣汰。再如文化上,西方社会倡导个人主义、自由主义、实用主义等,使得知识分子和社会公众希望通过思想库的创新思想,提高政府政策制定能力和水平。

2、高质量的思想产品。决定思想库产品质量的主要因素在于思想库研究人员的素质,思想库本身的独立性和有效的运行机制。西方思想库研究人员比较多元,大多数是具有专业背景和博士学位的学者,一部分是前任政府官员,还有一部分是资深媒体从业者。这种多元化的研究人员构成,保证了思想库的研究成果与社会实践的密切结合,也保证了思想研究与政治实践之间转换的可能性。

3、旺盛的社会需求。没有市场就不可能有思想库的繁荣。思想需求分为三个层面:第一是政府,政府面临复杂的国内、国际局势,需要思想库提供战略思想和政策建议支持。第二是媒体,媒体需要思想库以舆论领袖和舆论精英的身份提供政策解读和创新观点,以提高公信力和收视率。第三是公众,思想库在公众与政府之间开辟了一个政策交流的平台,从某种意义上承担了“公共空间”的功能。

4、有效的市场营销。没有高效的市场营销,就没有思想库舆论影响力的最大化。思想库作为生产舆论和思想的工厂,其目标受众是政府决策者和社会公众。主要传播方式有人际传播、组织传播和大众传播。所谓人际传播方式主要是指思想库在传播思想的过程中依靠个人关系网,美国思想库的“旋转门”机制使得人际传播方式得以发挥重要的作用。通过组织传播,思想库为社会公众、决策者、专业人士构建了一个意见交流的平台,同时也为决策者提供了一个接受外交政策教育的基地。大众传播模式可分为纸媒介、电子媒介、网络媒介三种渠道,三种媒介渠道共同承担着设置议程,引导舆论的作用。

5、多渠道的资金来源。西方智库资金主要来源于社会资助、政府采购和咨询服务等三个方面。社会资助有基金资助、大型企业资助、社会团体资助,是资金的主要来源。政府采购是政府出题目出资金向智库采购研究成果,这是一些知名智库的重要资金来源。咨询服务是应企业、社团的要求为其提供咨询并支付服务报酬,部分国际著名智库,如日本的野村证券将研究与咨询作为其业务发展的两翼。

二、我国智库的发展特点与面临问题

按照运营经费来源和机构管辖划分,我国智库可分为官方智库、准官方智库与民间智库。官方智库主要是党政军内设的政策研究部门,研究人员多属于公务员。准官方智库主要是由官方部门管辖的、主要从事理论与政策研究的各类事业单位,研究人员是具有行政级别或准行政级别的人员,经费来源为全额或部分财政拨款。民间智库有多种类型,包括大型企业、高等院校、民办非企业法人机构、基金券商和协会商会等下属的研究机构等,运营经费为自筹资金。近年来,我国智库发展呈现出新的特点,也面临一系列问题与挑战。

(一)近年我国智库发展特点

1、智库数量迅速增加。据宾夕法尼亚大学发布的《2012年全球智库报告》,截至2012年底,中国被国外普遍认知的智库有429家。但如果按其职责功能主要是提供政策研究服务来看,我国事实上的智库远比这要多得多。依据中国软科学研究机构的数量来统计,中国智库数量超过2000家。

2、组织背景呈现多元化趋势。我国智库已经呈现出多元化的趋势。除了政府内设智库、事业单位性质智库、民间智库外,媒体、企业、协会商会等也纷纷设立以研究政策和影响决策为目标的智库。还出现了很多混合型智库,比如高校与企业、媒体与企业联合设立的智库。各种类型智库的出现说明决策层和公众对“政策思想”的需求日益扩大。

3、正成为新兴利益群体反映诉求的渠道。在经济社会发展趋于多元化背景下,不同阶层的利益都需要有规范、合理的表达途径,新兴利益群体正通过设立智库或资助智库开展研究、发表观点的方式来表达自身诉求。比如,不少大型企业、基金、券商等开始培育自己的研究机构,一些企业家为发展公益型智库捐资,反映企业和社会诉求的智库正在迅速发展。

4、政策影响力日益扩大。在国家强调决策科学化、民主化的推动下,党和政府部门将一系列政治经济社会文化的战略问题、热点和难点问题委托智库研究,并经常听取智库意见。我国智库也更加注重党和国家重大方针政策、重大经济社会问题、政府政策问题研究,将主要人力与经费都投入到这些方面,不少重要研究成果直接或间接转化为党和国家决策,转化为政府部门政策,智库对政府政策的影响力日益扩大。

5、国际影响力逐步显现。我国智库正得到国外智库和政府机构越来越多的重视。过去,国外智库和政府机构对中国,只知有政府,不知有智库。现在,这种情况正在发生很大的改变。全球智库排名中,出现了很多中国智库的名字,而且越来越多的国外智库与中国智库开展合作,相互影响,表明我国智库正得到国际社会更大认可。

(二)中国智库面临的主要问题。近年来,我国出现了“智库热”,各类智库纷纷兴起,数量迅速增长,但智库结构与体系很不完善,发展面临一些问题和制约。

1、官方智库多,民间智库少,发展不平衡。我国官方智库无论在决策影响力还是资金、人才等方面都比民间智库有明显优势,近年来,民间智库虽然得到快速发展,但数量规模上仍无法与官方智库相比,而且发展面临很多困难。比如,在“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”公布之前,根据政策,非政府组织注册必须挂靠某一政府机构,这一规定使得很多民间智库只能以企业形式注册,按照企业模式来经营管理。这与智库功能定位不太相符,影响了民间智库发挥其作用。另外,民间智库研究成果得不到足够的重视,缺乏向上送达的内部渠道,也面临官方媒体的排斥。

2、政府业务多,市场业务少,缺乏独立性。独立性是智库的根本属性之一,特别是观点的独立性。我国智库中绝大部分是官方和准官方智库,相当大一部分是接受政府课题任务、由财政资金支持的智库,他们与政府有着密切的行政联系,要为政府目标服务,难以做到观点独立。不少智库实际上承担的是政策解读工作,而非思想创造、学术创新。我国尚未建立智库发展的资金支持机制,民间智库大都由某些企业或社会团体资助开展研究,观点独立性难以得到保证。

3、行政管理多,市场管理少,机制不健全。我国官方、准官方智库的研究人员多为公务员身份或事业人员编制,由于竞争和激励机制不完善,这些人才的潜力没有得到充分发挥,人才使用效率不高。这类智库的人才评价体系仍是传统的公务员序列与技术职称评定,尚未形成智库人才评价机制。智库人才的流动性也较差,虽然部分退休高层官员已经从行政体系进入智库体系,成为智库人才队伍的重要力量,但目前只有这种单向流动,政府部门“转出容易,转入难”局面仍然存在。

4、财政资金多,社会资金少,管理不规范。我国智库多为官方、准官方研究机构,经费主要来源于财政,既有政府行政或事业经费的直接拨款,又有相关政府部门和国有事业企业单位的各类项目与课题经费,这也是国家资金,真正源自社会与市场的资金来源较少。而民间智库源自国家的资金较少。不少官方、准官方智库的经费管理不规范,在使用方向与效果、公平合理分配、遵守财务规则等方面存在一些问题。

5、普通人才多,专业人才少,学术性不强。我国各类智库的研究人员,多从事宏观经济、部门经济研究,多从事近期问题、应用问题、对策问题研究,许多一般经济社会问题被重复研究,相当大部分都是跨界研究、粗浅研究。我国智库对重大经济社会问题,精深研究少、长远研究少、系统研究少、学术建树少,至今没有形成真正的有影响的学术流派,也无人能够建立得到国际认可的系统学术理论。

6、现实问题研究多,战略问题研究少,国际影响力不足。尽管中国各类智库数量可能比美国还多,但目前缺乏在国际上有真正影响力、得到广泛认可的智库机构。我国各类智库大都停留在国内现实问题的研究上,对战略性、前瞻性、国际性问题研究明显不足,很难看到有国际影响力的战略级别研究成果,也没有产生有国际影响力的理论大师。

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