《研究报告》2013年第126期 推进智库有序参与公共决策——建设中国特色新型智库体系研究之三

  • 时间:2013-12-26
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】要把智库有序参与公共决策作为决策民主化科学化的重要途径。首先,智库要明确定位,努力提高参与决策能力,通过合理渠道和法定程序参与公共决策;其次,要完善制度,规范智库参与决策程序,将决策咨询纳入重大决策法定程序,拓宽智库参与决策咨询的渠道和形式,增强决策公示和信息公开力度;再次,要完善机制,推进智库竞争参与决策,鼓励政策咨询产业繁荣发展,建立决策咨询的项目招标制度和思想成果的政府采购制度,建立智库研究成果的评审制度和责任追究制度,支持智库行业协会对智库进行有效监督。

 

智库有序参与公共决策,就是在法律、制度和规则框架内,遵循一定的程序,通过合理合法的方式直接或间接地影响公共决策的过程。在这一过程中,需要解决三方面问题:首先,智库要明确自身在政策制定过程中的角色定位,提高参与决策能力;其次,决策者需要设计一系列制度程序,实现多渠道吸纳智库政策建议,同时引导智库通过法定制度程序实现政策倡导;最后,决策者还应完善决策过程的外部环境,引入竞争性思想市场,在智库之间形成优胜劣汰、良性有序的竞争机制。

一、明确定位,提高智库参与决策能力

(一)智库参与决策要着眼于国家和公共利益。智库在参与决策过程中,要注意自身的角色定位:智库是政府的外脑,是国家和公共利益的代言人。作为政府的外脑,智库首先要坚持以国家利益为上,为国家战略服务,研究成果要有利于社会进步、国家发展、民族复兴。其次,智库要站在客观公正的立场上去倡导政策,保持观点的独立性,避免成为不合理政策合法化的工具,或成为某些既得利益集团的附庸。第三,智库要主动帮助社会边缘群体和弱势群体,将他们的利益需求转达给政府,让决策层了解底层的呼声。第四,智库要有很高的职业道德和社会责任心,奉行国家利益和公共利益至上主义,绝不要为一己私利去迎合权势、迎合富人、迎合市场。

(二)智库要努力提高公共政策研究能力。智库要有效参与公共决策,最重要的是提高自身的政策研究能力,提出符合国家需求和社会发展趋势的新知识新观点新建议,这样才能受到决策者的青睐和信任。首先,智库的决策咨询要建立在深入调研的基础之上,主动贴近现实、贴近问题,体现智库的专业性和责任感。其次,智库要增强研究的创新性和综合性,注重多学科交叉融合,能够对复杂多样的综合性问题进行深入的探索研究。第三,智库要注重研究的时效性和前瞻性,一方面要想政府之所想,关注政府的决策需要,主动让政策研究贴近决策实际;同时要想政府之未想,提前发现和预测政府可能遇到的问题并提出政策方案。

(三)智库要通过合理渠道和法定程序参与公共决策。智库的主要作用在于影响公共决策,因此无论是建言献策还是批评监督,智库都有必要通过合理渠道和法定程序参与决策,这样才能让决策者“从谏如流”。首先,对于现有的合法参与渠道智库要充分利用,能够用既有渠道实现政策参与就不必“另辟蹊径”。其次,智库要具备战略性、前瞻性、长期性、综合性眼光,要明白一些决策充分发挥效力需要一定时间,而不能在政策刚一出台时就迫切希望看到明显效果,进而质疑决策。第三,智库批评政府,一定要保持态度上的客观冷静,杜绝泄愤式的攻击,更不能借机煽动鼓惑公众。在揭露问题的同时要提高建设性,为政府提供切实可行的改进方案,让政府相信智库能够站在科学理性的角度上为政府出谋划策,而不是站在政府的对立面专门与政府作对。第四,智库之间因持有不同政策观点而相互辩论时,也要坚持就事论事,以理服人,而不能通过道德贬损或人身攻击的方式来实现驳倒对手的目的。

二、健全制度,规范智库参与决策程序

(一)将决策咨询纳入重大决策法定程序。当前政府在公共决策中听取来自智库专家的决策咨询意见已经越来越普遍,但是决策咨询还没有作为一项法定程序得到固化,智库参与公共决策尚不能做到有法可依、有章可循。首先,在国家层面上应该尽快开展有关专家决策咨询的行政程序的法律起草工作,确立智库专家参与决策咨询的法律地位。其次,在其他即将修订或制定的相关行政法和行政程序法条文中,应加入决策科学化、民主化和专家决策咨询的有关法律制度设计。第三,各部门、地方政府应根据中央有关法规制定相应的行政法规和政策,将决策咨询纳入各级党政部门重大决策的法定程序。第四,对于决策咨询的适用范围、具体程序和方法、专家责任和义务等要依法做出细致明确的规定。最后,对于违反法定决策程序,未按规定进行决策咨询的行为要设计相应的责任追究机制。

(二)拓宽智库参与决策咨询的渠道和形式。目前智库参与决策咨询的渠道尚不能实现政府对智库参与要求的有效吸纳,因此有必要在现有制度基础上,进一步拓宽智库参与决策咨询的渠道和形式,为智库有序参与决策提供便利。首先,要为各种类型、各种层次的智库提供参与决策的渠道,尤其对于民间智库,要有意识地将其纳入政策咨询中来。其次,要综合运用各种类型的决策咨询形式,保证智库决策咨询活动顺利有效开展。比如在意见征集阶段咨询政策顾问委员会和专家委员会、举办听证会等,在方案确定选择阶段举行专家论证会,政策实施之后要召集专家举行政策评估等等。第三,针对不同类型的政策问题,应采取最适合最有效的政策咨询方式,并分别制定规则程序。比如,与普通公众的切身利益相关的政策问题适合采用听证会的方式,智库专家作为代表参加听证;关系到国家战略的重大政策问题更适合委托智库进行课题研究;对于应急情况和不便向社会公开的政策问题,一般用邀请专家参加咨询会议的方式开展决策咨询工作。

(三)进一步增强决策公示和信息公开力度。目前我国政府决策透明度不够,决策公示和信息公开力度不高;有时政府虽然邀请专家进行咨询,却又过于谨慎而将大量信息保密。为减少信息不对称导致的不当参与,政府要进一步增强决策公示和信息公开力度。首先,应对现行的《政府信息公开条例》进行修订,扩大决策公示和信息公开的力度及范围。除依法应当保密的外,政府各项重大决策的决策事项、决策依据、决策结果都应该主动依法公开,增强决策透明度,保证智库能够了解到足够丰富的决策信息,同时采取适当的方式向政府建言献策。其次,对于应该保密不便向社会公开的政策问题,也需要向参与咨询的相关专家提供必要的决策信息,保证专家充分了解决策背景和决策需求,进行更精确的计算和论证。第三,应该加快建设决策信息支持系统,将决策者、智库、专家和决策信息整合在一套网络体系中,实现决策背景信息和决策需求的实时发布、咨询双方动态沟通、决策问题模拟仿真和决策结果反馈,实现决策信息获取方式和沟通方式的根本性转变。

三、完善机制,推进智库竞争参与决策

(一)鼓励政策咨询产业繁荣发展。政府应鼓励政策咨询产业的繁荣发展,在智库之间形成优胜劣汰、良性有序的竞争机制;同时决策者则能够得到更多元的政策思想和政策方案,实现择优采纳。首先,应该将决策咨询业作为一个重要的服务产业来推动,明确市场化、产业化的发展方向;其次,政府应该在注册、税收和资金等方面制定相关政策,对各类智库尤其是中小型智库的发展提供更多支持,促进决策咨询产业健康发展。第三,政府应该设立公共研究基金,吸收全社会的闲散资金,鼓励各类智库自由申报公共研究基金,同时采取资助经费与具体研究项目脱钩的管理模式以保证咨询的独立性。

(二)建立决策咨询的项目招标制度和思想成果的政府采购制度。目前,政府对官方、准官方智库的依赖还比较明显,决策咨询更多通过行政指令的方式下达给下属智库,同时以行政拨款方式来保证下属智库的经费开支,这不利于政策研究资源的优化配置。因此,有必要建立决策咨询的项目招标制度和思想成果的政府采购制度,赋予各类思想库平等的市场地位,打破对官方、准官方智库的依赖。首先,要以公开的项目招标制度代替行政指令和拨款,让各类智库都能够公平申报政府的决策咨询项目,而政府则能够从中择优予以立项支持;其次,要鼓励智库开展自主研究并建立思想成果的政府采购制度,对于智库的优秀政策方案由政府出资购买。

(三)建立智库研究成果的评审制度和责任追究制度。竞争机制的建立还需要政策制定者对来自各个智库的政策建议进行比较以便择优选用,因此政府需要建立智库研究成果的评审制度和责任追究制度,科学鉴别政策建议的优劣,确保智库咨询的独立、公平、严谨、有序。首先,要建立独立、严格、长期的成果评审制度,不仅要有智库内部的成果评审和政府的政策评估,还应该引入同行评议制度,由专家组成同行评议小组对智库的政策方案进行评审,实现择优选用。其次,政策出台后,要有长期稳定的跟踪机制,通过政策执行情况对政策方案进行评估,并在跟踪评估中对政策不断更新。最后,要建立专家绩效考核和责任追究制度,改变专家咨询无责任风险的现状,减少专家咨询的随意性,对专家实行目标管理和绩效考核,如果决策咨询导致重大决策失误,对相关专家要追究责任。

(四)支持智库行业协会对智库进行有效监督。要确保竞争性思想市场良性发展,实现智库参与决策的公平有序,需要智库同行之间的自律与互相监督。首先,应加快组建类似于智库行业协会等组织,以便智库同行之间的交流与资源共享。其次,在确保智库观点立场符合政府相关法律法规基础上,由智库协会建立智库产业的基本准入门槛、职业标准、财务监管制度等,将智库研究能力、职业操守和经费来源等纳入监管范畴。

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