《研究报告》2013年第120期 我国煤炭行业主要问题及其应对策略

  • 时间:2013-12-12
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】近年来,我国煤炭需求量持续增长,煤炭可供可采精查储量不足、煤企负担过重、进口煤质量下降、环境破坏等问题日益凸显。建议:在国家层面,制定审批权下放配套政策、大力发展非化石能源、加快煤炭运输通道建设、加强进口煤炭管理、清理不合理收费并暂缓出台煤炭资源税从价计征政策。在行业层面,出台有效的“退出政策”、加快科技创新、加强生态环境治理、推动煤电产业融合、加快煤炭深加工产业。

一、我国煤炭供需现状及预测

(一)产量。2013年上半年全国煤炭产量17.9亿吨,同比减少6800万吨,下降3.7%。结合我国煤炭资源地区分布不均、赋存条件差异较大等特点,将全国25个产煤省区分为6类:第一,生态环境约束型地区(晋陕蒙宁甘青),生产潜力在26-31亿吨/年。第二,安全生产和机械化开采约束型地区(云贵),生产潜力在3亿吨/年左右。第三,资源和安全生产约束型地区(冀鲁豫皖苏),合理生产潜力为6.2亿吨/年左右。第四,资源和机械化开采约束型地区(辽吉黑),资源约束条件下开发能力为2.3亿吨/年。第五,资源约束型地区(川渝湘鄂赣闽桂京),短期内资源可满足3亿吨/年开发能力。第六,经济及外运约束型地区(新疆),可满足10亿吨/年以上开发潜力。

综合以上,我国煤炭合理生产规模为42亿吨/年左右,随着煤炭开采技术和煤炭利用技术发展,合理生产规模可以适当提升。

(二)需求量。据有关部门测算,2013年上半年全国煤炭消费量19.3亿吨,同比增长1.8%;销量17.5亿吨,同比减少6905万吨,下降3.8%。预计2015年全国煤炭需求量将达到39-42亿吨、2020年达到43-47亿吨。

(三)贸易量。2013年上半年累计进口煤炭1.58亿吨,同比增加13.3%;出口408万吨,同比下降29.4%;净进口1.54亿吨,同比增加2030万吨,增长15.1%。预计未来较长一段时间内,国际煤炭市场供应将保持在10-16亿吨,作为世界主要煤炭进口国,我国煤炭进口量将维持在国际煤炭市场的30%左右,即3-5亿吨规模,煤炭进口仍是我国煤炭供应的重要补充。

二、煤炭行业主要问题

(一)资源分布不均,可供可采精查储量不足。统计数据显示,截至2010年底,我国煤炭查明保有资源储量13412亿吨,比2005年增加约3000亿吨,其中西部地区占全国增量的90%以上,资源分布极不均匀。另外,我国煤炭资源总量虽然较丰富,但可供可采精查储量不足,储采比不足世界平均水平的50%。

(二)生态环境破坏严重。我国是世界上最大的煤炭生产和消费国,二氧化碳年排放量占全球的25%,碳减排压力大。由于与煤共伴生资源综合利用优惠政策落实不到位等原因,资源综合利用滞后,矿区生态环境恶化的趋势没有得到有效遏制。

(三)煤炭企业负担过重。由于煤炭产品重复征税和地方不合理收费等原因,煤炭企业税负沉重,在煤价大幅下跌情景下一大批煤炭企业已出现经营困难。1-7月占全国煤炭产量近40%的21家省属大型煤炭企业累计亏损44.5亿元。如亏损企业长期不能走出困境,将影响未来煤炭供应稳定。

(四)进口煤质量下降。国家先后取消炼焦煤、褐煤进口关税后,印尼、越南、美国等国的高灰、高硫、低热值煤大量涌入,2012年进口褐煤5400万吨,占进口量的18.7%。进口煤炭质量明显下降,不利于节能减排。国务院决定,自2013年8月30日起,恢复褐煤进口税率。

三、应对策略

(一)在国家层面应对策略:制定审批权限下放配套政策。2013年5月,国家将低于120万吨/年煤矿核准权限下放地方投资主管部门,建议国家制定审批权限下放配套政策,避免一放就乱,加剧煤炭过剩。

大力发展非化石能源,控制能源消费总量。未来一段时间,我国经济将继续保持较快增长,在工业化和城镇化不断推进过程中,能源消耗量还要加大。为实现国家提出的碳减排目标,必须降低能源消费中的煤炭比重,破除高耗能产业无序增长瓶颈,应采取综合性措施,如实施能源消费强度和消费总量双控制,形成倒逼机制;大力发展水能、核能、风能、太阳能等非化石能源,增强其对煤炭的替代作用。

加快煤炭运输通道建设,为增加煤炭供应提供支持。加快蒙西——华东、山西中南部、蒙冀铁路建设,争取按原有计划按时投运,为增加湖南、湖北、江西、河南煤炭供应和关闭小煤矿提供支持。新疆煤炭资源丰富,具备大规模开发的资源条件,新疆煤炭开发对保障我国煤炭长远稳定供应意义重大。现阶段在主要做好煤炭发展规划、矿区总体规划、基础设施建设等前期工作的同时,最重要的是建设“疆煤东运”大通道,为扩大新疆煤炭开发做好准备。

加强进口煤炭管理,支持企业“走出去”。维护和加强与澳大利亚、印尼、蒙古、俄罗斯、越南、南非、美国、加拿大等主要煤炭出口国的贸易关系,打造有利于增加煤炭进口的环境,稳定煤炭进口市场。提高煤炭进口企业准入门槛,鼓励进口优质煤炭资源,限制低热值、高硫、高灰分煤炭进口。支持优势煤炭企业“走出去”,参与境外煤炭企业并购,开展资源勘探开发。与此同时,建议国家研究设立境外投资(项目)专项资金,金融机构提供配套金融支持,为企业“走出去”提供有力资金后盾。

清理不合理收费,暂缓出台煤炭资源税从价计征政策,降低煤炭企业税负压力。当前煤炭市场过于低迷,部分企业出现亏损,煤矿是高危行业,地下作业苦脏累险,降低甚至拖欠工资必定造成人才严重流失,不利于煤炭行业稳定与和谐发展。建议国家从保障国家主体能源安全角度,清理各项不合理收费,减轻煤炭企业税负,让大部分企业能够维持最基本的再生产,保障煤炭稳定供应。建议暂缓出台煤炭资源税从价计征政策,如出台,在取消各项基金和不合理收费基础上,将可持续发展基金、矿产资源补偿费、矿业权使用费等收费项目并入资源税。

(二)在行业层面:出台有效的“退出政策”,鼓励落后煤炭企业退出市场,加快落后产能淘汰步伐。充分利用煤炭供应比较宽松的有利时机,认真贯彻近期出台的《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》,淘汰落后产能,关闭自然灾害特别严重、资源浪费严重、生态环境破坏严重的煤矿。2015年前重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿,加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿,坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。尽快建立长效机制,出台有效的“退出政策”,争取2020年前后全部关闭9万吨/年以下的小煤矿。提高准入标准,一律停止核准新建生产能力低于30万吨/年的煤矿,一律停止核准新建生产能力低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井。

增强科技创新能力,破解煤炭开发约束。通过增强科技创新能力,提高行业技术水平,采取推广保水开采、充填开采等先进技术,实施采煤沉陷区综合治理,破解或降低影响煤炭合理开发规模上限的制约因素,从而提高合理产能规模。

加强矿区生态环境治理,实现煤炭产业可持续发展。落实国家资源综合利用项目扶持政策,鼓励原煤入选,优先建设煤矸石综合利用项目,建设矿区循环经济园区,促进煤炭工业节能减排。全面落实瓦斯发电上网加价、税费优惠等政策,支持煤矿企业拓宽瓦斯利用范围,提高瓦斯利用率。加大煤田灭火投入,加快煤田火区治理,保护煤炭资源和生态环境。

推动煤电产业融合发展,提高资源利用率。支持煤炭、电力企业发挥各自优势,合资、合作建设煤电一体化项目,实现煤电一体化经营,减少行业利益冲突,稳定能源市场。加快建设一批煤矸石低热值资源综合利用发电项目。

加快煤炭深加工产业发展。2012年底《煤炭深加工示范项目规划》和《煤炭深加工产业发展政策》相继制定完成,提出“十二五”期间规划建设15个煤炭深加工示范项目。2013年3月,10个煤炭深加工项目相继获得“路条”,包括5个煤制天然气项目、4个煤制烯烃项目和1个煤制油项目;7月,由中石化牵头的新疆准东300亿立方米/年煤制天然气项目获得国务院批准;神华宁煤400万吨/年煤制油项目已获得国家发改委核准,是“十二五”以来我国第一个获得核准的煤炭深加工项目。目前,煤炭深加工产业在我国已呈加速发展态势,中石油、中石化、中海油三大石油巨头以及国电、中电投等发电企业均大规模涉足该领域,抢占战略先机。

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