《研究报告》2013年第119期 完善社会保障体系 构建社会安全网络

  • 时间:2013-12-10
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】全面深化改革需要和谐的社会安全网的支撑,社会安全网以社会保障体系为重心,是改革的重要保障。当下社会保障体系仍存在管理体制落后,保障水平较低,法律法规不健全等问题。为此,我国应在近年来经济发展基础上实现统筹协调发展,更加注重社会保障资源的优化配置,更加注重社会保障制度的公平性、科学性和可持续性,更加注重社会保障制度运行的效率和服务的质量。

全面深化改革需要和谐的社会安全网的支撑,而社会保障体系是社会安全网最为重要的一环,改革的重要内容之一就是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。社会安全网和社会保障体系的构建,不是一个独立的政府行为或企业行为,而是国民经济与社会发展中一个牵涉社会经济发展各个层面的系统工程,也是党和政府及全体中国国民十分关注的重大改革问题。完善的社会安全网和社会保障体系是维护社会稳定的“安全器”,是社会公平的“调节器”,是扩大内需的“稳定器”。

一、社会安全网与社会保障体系的关系

社会安全网,由具有保险、救助和服务等防范风险功能的正规和非正规制度构成。安全网的组合、保障项目的覆盖面和保护水平等,既取决于特定社会的经济、政治、文化乃至自然地理状况等因素,又取决于政府的干预程度。一般来说,社会安全网的目标有三个层次:第一,缓解贫困的层次;第二,收入安全层次;第三,社会公平层次。从社会福利的历史发展角度看,缓解贫困是政府首先介入的领域。其后,随着经济发展,收入安全成为政策重点。在社会经济进一步发展之后,社会公平就会被提上议事日程。

随着经济的发展,中国社会安全网的构建正在从缓解贫困的第一层次向收入安全及社会公平层次推进,十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”,正是这一推进的标志。从社会安全网的构成来看,社会保障体系是其重要组成部分,为构建和谐社会安全网提供了重要支撑。

社会保障作为国民收入再分配的一种特殊形式,直接成为经济发展和社会公平之间的连接纽带,是全面深化改革过程中社会安全网的基石。社会安全网的构建需要建立起社会认同机制、利益表达机制、利益补偿机制和阶层和谐机制。而社会保障体系的构建正是从这几个方面支撑了社会安全网的建立。

首先,构建社会认同的公平而可持续的社会保障制度对社会稳定与和谐发展具有积极意义,其通过基础性物质保障和利益再分配,化解社会冲突,促进和加强能够使各群体、阶层产生社会归属感和认同感的生成和巩固机制。同时,利用社会保障制度,建设社会不同群体间的利益协调机制,促进和加强能够使各群体、阶层产生社会归属感和认同感的生成和巩固机制。

第二,社会保障制度为民众提供了利益表达的渠道。社会保障制度能为各利益群体提供充分的表达其利益诉求的制度性平台,通过社会保障这一正式规范的途径,各利益群体能够有效地使其利益诉求进入到公共决策的过程中,以供决策者参考和借鉴。

第三,社会保障制度通过利益再分配机制为经济发展的过程中收入差距扩大的弱势一方提供了必要的利益补偿,化解了阶层矛盾。社会保障帮助弱势群体抵御社会风险并获得平等发展的前提和基础,与货币补偿相比,社会保障带来的补偿效益,对于弱势群体而言更具有持久性和可发展性。

第四,社会保障具有收入补偿、支出补偿以及互助互济功能,通过社会保险费的统一管理筹划、合理分配,以及通过抚恤、救济、扶持项目开发等措施,可以在一定程度上缩小经济富裕地区与贫穷地区之间,社会不同阶层的公民之间收入水平和贫富差异的差距,尽量改善社会贫困现象,保护社会各阶层成员的基本公民权利;通过多种渠道扶持和转移支付提高全社会的福利标准,化解市场竞争、效率、动力机制与社会公平、均衡稳定机制之间的矛盾。

二、我国社会保障体系的现状及其问题

我国现行的社会保障体系目前主要包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四个方面。社会保险方面,2011年7月1日实施的《社会保险法》确立了我国社会保险制度框架,在覆盖范围上把各类劳动者以及城乡全体居民分别纳入相应的基本养老保险、基本医疗保险制度,把职业人群纳入失业保险、工伤保险和生育保险制度,逐步实现人人享有基本生活保障。其中,2012年,全国参加城镇职工基本养老保险人数为30427万人,城乡居民社会养老保险实现了制度全覆盖,城乡居民养老保险参保人数达到48370万人。2012年底,全国参加职工基本医疗保险人数为26486万人,参加城镇居民基本医疗保险人数为27156万人,参加新型农村合作医疗人数为8.05亿人。2012年,全国参加失业保险人数为15225万人,领取失业保险金人数为204万人。2012年,全国参加工伤保险人数为19010万人,有191万人享受了工伤保险待遇,伤残职工月人均伤残津贴1864元。2012年,全国参加生育保险人数为15429万人,有353万人次享受了各项生育保险待遇,人均生育待遇11287元。

社会救助方面,我国通过最低生活保障制度,医疗救助、住房救助、教育救助等新型社会救助体系为低收入人群和困难人群提供坚实的保护网。2012年,全国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人,低保平均标准330.1元/人月;农村低保对象2814.9万户、5344.5万人,低保平均标准2067.8元/人年。而农村五保供养制度、灾害紧急救济制度、医疗救助制度、流浪乞讨人员救助制度,以及住房救助制度、教育救助制度、司法援助制度为配套机制,临时救助制度为补充机制的新型社会救助体系也正在逐步地扩大和发展。

社会福利方面,我国通过社会化的福利设施和福利基金对老年人、未成年人、妇女等社会弱势群体的基本生活所需予以帮助。2012年,我国共有各类养老服务机构44304个,老龄事业单位2583个,老年法律援助中心2.2万个,老年维权协调组织7.8万个,老年学校5.0万个;儿童收养救助服务机构724个,各类社会福利机构收养儿童10.4万人,办理家庭收养登记27278件。

社会优抚方面,我国为军人及其家属等社会特殊群体提供了各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务。目前,中国有优抚对象4000多万人,截至2012年底,国家抚恤、补助各类重点优抚对象944.4万人。

我国社会保障体系虽然已得到了长足的发展,但仍存在一些问题。首先,管理体制分割,信息化建设滞后。由于社会保障体系依据保障项目及保障对象构建,出现多部门分割管理的现状,区域及城乡差异明显,导致我国社会保障政策体系的先天不足。同时,分割化管理也导致了信息沟通不畅,一体化信息服务平台的缺失。第二,社保发展层次低,保障水平不平衡。由于保障理念的落后,以及城乡差异的历史原因,我国社保仍停留在消极的收入保护政策上,城乡收入差距仍在扩大。第三,社会保障法规不健全,缺乏有效监管。至今我国还无一部综合、权威的用以规范现行社保基本制度的保障法。这导致我国社保资金运作效益低下,缺口较大;同时对社会保障事务的管理和运营监察执法相对薄弱。

三、完善我国社会保障体系和社会安全网的建议

健全和完善我国社会保障体系和社会安全网,必须立足于我国现实国情,在近年来快速发展的基础上实现统筹协调发展,更加注重社会保障资源的优化配置,更加注重社会保障制度的公平性、科学性和可持续性,更加注重社会保障制度运行的效率和服务的质量。针对我国社会保障体系的现状和问题,在全面深化改革的号召下,我国社会保障体系及社会安全网的完善与构建需从以下几方面进行:

(一)完善社会安全保障网。一是逐步整合社会养老保障体系和医疗保障体系。加快推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合,形成城乡居民社会养老保险一体化制度。实施过程中,要建立健全转换与衔接机制,建立职工基本医疗保险、城镇居民基本养老保险、新型农村合作医疗制度之间的衔接机制,建立待遇确定和调整机制。二是完善职业伤害保障、就业保障和生育保障制度,并把工伤保险与安全生产管理有机结合起来,逐步将农民纳入职业伤害风险保障体系。三是完善社会救助体系和社会福利体系。健全综合性社会救助体系,完善配套措施,确立救助机制和维权机制,丰富社会救助内容,促进社会救助与就业机制相结合。四是加快发展商业保险,进一步发挥其保险保障功能和经济社会服务管理功能,使其成为我国多支柱社会保障体系的重要组成部分。五是合理确定社会保障项目的保障待遇。根据社会成员的基本风险保障需求和政府职责,建立起合理而有效的自然增长机制,逐步降低社会救助和社会福利制度的户籍关联度。

(二)提高资金和服务管理水平。开拓基金筹集渠道。运用多渠道的筹集资金方式,以多元投资,合理配置资金流向的方式提高实现社保基金保值增值。对社保基金应进行市场化运作,采取多元投资、分散投资的方法,拓宽社会保障投资渠道,风险较高的投资品种则应按比例进行限制,形成资金的组合配置,合理安排投资比例。推进社会安全服务网络信息化建设。建立多层次、全方位的信息化公共服务体系,构建标准统一、全国联网的社会保障信息化公共服务平台,构建信息系统安全诚信体系,逐步建立覆盖全民的社会保险登记制度。

(三)推动社会安全保障法治化。社会保障立法是社会保障体系建设的基础性工作,将给我国社会安全体系的稳定运作带来法制保障,并为我国社会安全体系的有效监管提供长效机制。以法律的形式明确社会保障的基本目标和管理办法,由国家立法作保障,政府根据立法推进社会保障工作,实行强行和自愿配合。并配套出台《社会保障预算法》、《社会保障税法》等配套的立法规定,尽快结束社保领域的长期的问题,逐步建立具有特色的社会主义的保障法体系。

(四)逐渐改善运行环境。社会安全网的持续健康运行,既要有科学的制度设计,又要有适宜的社会环境,这就需要调整和改进若干重要制度和政策。在人口生育政策方面要适时适度调整人口生育政策。在退休政策方面要在综合分析利弊得失的基础上,统筹兼顾就业政策与退休政策,适时适度提高法定退休年龄,并在有条件的地方实行弹性退休制,鼓励推迟退休,杜绝提前退休,并在社会养老保险和社会医疗保险中设置相应的机制。在医药卫生体制改革方面要加快医疗卫生体制改革和药品流通体制改革,规范医疗机构、医生和药商的行为,降低医疗服务成本和用药成本,从而降低社会保障领域医药服务成本。在社会诚信体系建设方面,要通过建立有效的机制,遏制乃至消除社会保障领域的不诚信行为。

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