《研究报告》2013年第107期 主要国家城镇化战略及其对中国的启示

  • 时间:2013-11-15
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】未来20年是我国城镇化进程的关键阶段。世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。中国应以产业集群为基础,建立现代产业体系,走“产城融合”的可持续城镇化发展之路;发挥区域比较优势,形成错位竞争;进一步提高基础设施水平,重组城市产业空间。

 

改革开放30多年,中国保持了持续快速的城镇化进程,中国城镇化水平由1978年的17.9%提高至2012年的52.57%,平均每年大约提高1个百分点。城镇化水平是现代化程度的重要标志。中国长期持续的大规模快速城镇化不仅为经济增长注入动力,也是中国经济能够成功跨越“中等收入陷阱”的关键。

然而,回顾中国城镇化历程,支撑中国城镇化进程的主要是工业化,但工业化之所以能如此迅猛推进,一是靠中国大量廉价劳动力的优势,二是靠政府主导的大规模固定资产投资,但这两大因素在未来都会发生较大变化。今后,城镇化战略以什么为动力实现可持续发展,已成为摆在我们面前的战略性议题。

一、世界主要国家城镇化战略发展历程与经验教训

从资源集聚、产业分工以及效率提升的角度看,世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。

(一)产业集群(城市群)推动美国高水平城镇化。美国是世界上城镇化发展水平最高的国家之一,85%以上的人口住在城镇。19世纪中期开始,美国广泛引入欧洲的先进技术和设备,特别是蒸汽机革命,先进交通运输技术广泛应用,大大加快了工业革命的步伐。工业革命的蓬勃开展也同时带动了农业现代化进程,显著提升了农业劳动生产率,为大批农业劳动人口向城镇转移创造了条件,农产品的大量出口,也为城镇化初期资本积累做出了重要贡献。上世纪70年代以来,在工业化和城镇化的同步推动下,美国在空间布局上逐步形成了以产业集聚为中心的十大城市群,如波士华(Bos-Wash)城市群,其支柱产业为金融、传媒和生物科技产业;“北美五大湖城市群”,其支柱产业为制造、运输、商业房地产和零售业。

(二)日本实施产业政策主导下的城镇化战略。日本土地资源有限,实施政府主导下的高度集中的城镇化发展战略,紧密配合工业化进程。日本在1961年颁布了《促进不发达区域发展法》,1962年颁布了《促进新工业城市建设法》,统筹建立一个连接东京湾、依势湾和大阪湾的60公里长的特大城市群地带。在推进城镇化过程中,日本依托大城市发展的趋势十分明显。1950年至2010年,日本城镇化率由53.4%上升到90.5%,东京、大阪和名古屋三大都市圈人口占总人口比重从30%提高到了47%。除了通过产业政策推动工业化发展并进而推动城镇化进程之外,日本政府对城镇化的干预还主要通过国土资源的合理规划,走集中型城镇化模式,节约土地资源利用。

(三)韩国靠城镇化成功跨域“中等收入陷阱”。韩国是为数不多成功推进城镇化进程,并借此跨越“中等收入陷阱”的新兴经济体。1960年,韩国城镇化率仅为35.8%,而1990年已升至82.6%。在韩国经济快速增长、城镇化进程有序推进的过程中,政府实行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的发展战略,依托工业化优先发展大城市,依托既有城市集中布局工业,使得人口和产业向少数大城市高度集聚。韩国于1983年实施“农村工业园区”计划,通过一系列政策促进农村工业园发展:限制对大中城市的工业开发活动,促使资金投向农村工业园区。可见,韩国农村工业化既有城市工业向农村地区的扩散,也有农村地区传统工业成长,“城市工业扩散”和“农村自生”交替混合。

(四)拉美国家缺乏产业支撑导致“超前城镇化”。拉美国家有超前城镇化的倾向。2010年城镇化率高达79.6%,仅次于北美的80.7%,位居世界第二。然而,较高城镇化水平的背后,在农业劳动生产率增长缓慢和城乡差距不断加大的情况下,人口膨胀造成大量农村贫困人口拥向城市求生,造成大量的城市失业人口,形成了典型的城市二元结构问题,引发严重的社会问题,经济发展落入“中等收入陷阱”。

造成这一局面的主要原因:一方面是工业化落后于城镇化。多数拉美国家长期实行进口替代的工业化战略,工业化平均水平目前只有30%左右,工业吸纳劳动力的能力十分有限,劳动生产率提升缓慢,大量进城农民无法在工业中就业,而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业,附加值低,无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。另一方面,大量农村人口涌入城市,但没有相应的就业,形成城市中的贫民窟,导致“超前城镇化”。

二、当前中国城镇化进程中存在的主要问题与现实挑战

我国正处于城镇化快速推进时期,与发达国家城镇化进程相比,我国仍存在着许多城镇化的困扰:

(一)经济发展模式粗放,产业结构效益和城镇化效率呈现“双低效”特征。当前我国产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低,而是由产业发展方式粗放和发展质量低下引发的相关问题。产业发展方式粗放主要表现为高投入、高消耗、高排放、不协调、低效率等方面,这些问题在我国各产业部门中都有不同程度的反映,而尤以重化工业部门更突出。与此同时,我国城镇化模式也同样存在粗放问题,集中表现为土地城镇化远快于人口城镇化,“圈地”、“造城”等现象相当普遍,导致产业结构效益与城镇化效率“双低效”。

(二)城镇化布局和形态不尽合理,产业集聚和产业带动能力总体不强。一方面,在进入工业化中期阶段以后,我国工业重型化趋势越来越明显,特别是进入新世纪以来,重工业在工业总产值的比重迅速提高。随着工业结构的重型化,工业资本密集程度快速提高,单位资本带动就业的能力快速下降。快速推进的重型工业化将会对农村剩余劳动力转移及第三产业和城镇化发展产生不利影响。另一方面,资源要素过于集中于大城市和特大城市,城市建设过于注重规模扩张,人口和产业集聚能力并未相应提高,带动国民经济产业结构调整以及吸纳农村劳动力就业的能力不能得到充分释放。

(三)“半城镇化”社会代价过高,过度依赖“人口红利”的城镇化难以为继。我国的“半城镇化”指的是2亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移,但没有实现身份转变,“半城镇化”严重影响了我国城镇化质量,城镇化发展潜力受到削弱。国务院发展研究中心课题组(2011)调研报告显示,一个典型农民工(包括相应的抚养人口)市民化所需的公共支出成本共约8万元。其中,远期的养老保险补贴平均约为3.5万元,住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元。然而,当前“人口红利”已经呈现日益衰减的趋势,“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益,过度依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。

(四)由政府主导、行政化推动,忽视产业基础对城镇化发展的内在支撑。发达市场经济国家的城市化主要由经济发展推动,城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响,而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划,这也是我国城镇化与发达国家最主要的区别。一味地依赖行政主导,忽视市场机制的作用,容易导致地方领导片面追求表面政绩,助长粗放型城镇发展和经济增长,使本来应该由产业发展推动的城镇化,变成行政手段主导下的“土地城镇化”。

三、战略新导向:以产业集聚为基础的城市群成为城镇化主体

结合发达国家城镇化发展过程中的经验和教训,以及反思中国城镇化模式的种种现实挑战,我们应在城镇化发展战略中进行战略创新和科学路径的顶层设计。

(一)建立现代城市产业体系,走“产城融合”的可持续城镇化发展之路。发达国家城市转型的规律和中国城市转型的现实动向都表明,经济全球化下的新型城镇化,必须进入全球生产网络,提升城市体系的核心竞争优势。首先,以现代产业功能区为依托,加快构建以战略性新兴产业、现代制造业、现代服务业和现代都市农业等的主导产业发展,延长城市产业链;其次,以紧凑型城镇化为主导,充分利用有关地上地下城市空间,在有限的城市空间布局较高密度的产业和人口,促进城市产业布局的集群化和城市土地利用的集约化,提高资源、要素和产业的配置和利用效率;再次,建立完善区际产业联席会议制度,统筹协调构建现代产业体系的重大问题,明确各区域现代产业构建的目标定位,增强区内产业的互补性和协调性,减少区内产业布局的同质化,走“产城融合”的可持续发展之路。

(二)充分考虑地区差异,发挥区域比较优势,形成产业错位竞争。我国经济发展和城镇化进程存在明显的区域差异,这决定了未来推进城镇化的路径选择,具有多样性特征。从区域特征看,东部沿海区域已经步入工业化中后期,资源供给已现紧张局面,劳动力等生产要素成本显著提高,第三产业优势显现,大城市和城市群发展初具规模。因此,未来的产业分布按照“东部研发、西部资源和中部生产”的立体产业结构,主要围绕“三纵两横”分布,即以欧亚大陆桥通道、长江黄金水道为两条横轴,以沿海地区、京哈—京广沿线、包头—西安—成渝—昆明通道为三条纵轴。具体而言,以环渤海、长三角、珠三角为核心的三大东部城市圈将进入提升城镇化发展质量的新时期,应大力发展高端先进制造业、生产性服务业和金融贸易航运逐步取代普通制造业成为东部地区主要城市的经济流量;中部城市以京广线和长江黄金水道交叉的中原经济区、皖江、武汉、长株潭、成渝经济区为核心的“产业转移黄金十字架”完成产业转移和升级,调整资本密集和劳动力密集的现代制造业产业结构和集群布局,通过分享全球产业分工的新机遇,提高中西部和内陆地区城镇化水平。

(三)借助新一轮现代交通网络和基础设施发展时机,重组城市产业空间。加大投入力度,不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、信息、公交、园林绿化、污水处理、垃圾处理及防灾等基础设施。大力推进以高速公路、铁路、机场、港口、水利为重点的新一轮基础设施建设,突出综合交通大通道、大枢纽建设和铁路网建设,完善连接各中心城市和经济密集地区的便捷、安全、高效的综合交通网络体系,提高高速公路联网通达水平,提升航道的承载能力和运输效率,实现空间资源效益最大化。

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