《研究报告》2013年第105期 全国和地方社会保障基金入股国家开发银行具有可行性——国家开发银行资本金来源专题研究之三

  • 时间:2013-11-04
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】全国社保基金增持国家开发银行股份符合其获取长期稳定投资收益的要求及未来资产配置方向,而且两者战略定位较为匹配。地方社保基金面临保值增值的巨大压力,入股国家开发银行不仅有助于解决地方社保投资渠道单一问题,实现投资对象多元化,而且可以实现协同效应,促进地方经济加快发展。

一、全国和地方社会保障基金概述

2000年9月,国务院设立全国社会保障基金(以下简称全国社保基金),为国家战略储备基金,专门用于今后可能发生的各项社会保障支出,其性质是为了应对我国社会保障体系即将面临的人口老龄化高峰的压力而建立的储备型基金,今后我国社会保障体系的资金缺口将由它来承担补充的重任。2012年底,全国社保基金资产总规模达到1万亿元。全国社保基金作为国家重要战略储备,其性质决定了其投资运作必须坚持审慎投资、安全至上、控制风险和提高收益的原则。

地方社会保障基金(以下简称地方社保基金)是指地方政府统筹下的“五项社保基金”,是与全国社保基金相对应的概念。两者在资金征收、管理、用途上都有一些区别。从征收上看,地方社保基金具有强制性。从管理上看,地方社保基金是老百姓的“保命钱”,运营管理必须保证安全性,具体管理受到严格限制,投资渠道较少,而全国社保基金的投资范围要广泛得多。从用途上看,地方社保直接支付社会成员退休、医疗、伤残等费用,而全国社保基金主要用于社会保障的补充、调剂,以备地方社保基金不时之需。

二、全国和地方社会保障基金运营情况

(一)全国社保基金资产配置及运营情况。全国社保基金成立之初,以稳健为重要准则,银行存款、国债等固定收益类投资占比非常高,股票类投资仅10%左右,但近几年,在稳健经营基础上,资产配置多元化特征越来越明显。其中,直接股权投资成为全国社保基金重要投资方向之一。当前全国社保基金直接股权投资规模为1400亿左右,占社保基金总规模约16%。根据目前全国社保基金的资金来源测算,按照现行有关规定,预计从2012到2015年,全国社保基金用于实业投资的最高规模可达2500亿元,具有很大的发展潜力。从总体投资收益看,全国社保基金自2000年成立至2012年底,累计投资收益3492.45亿元,年均投资收益率为8.29%,高于年均通货膨胀率。其中,直接股权投资收益是比较可观的,对几大商业银行股权投资的回报率已超过了250%,可从一个侧面反映其直接股权投资的收益状况。

(二)地方社保基金投资运营情况。地方社保由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等组成。由于城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等四项社会保险在制度设计上都是现收现付制,不需留有过多的资金结余,养老保险基金是社保基金结余中的主要部分,故目前地方社保基金投资运营对象主要是养老保险。目前我国基本养老保险基金的投资渠道有三种:一是银行存款,包括银行活期存款和定期存款;二是国家债券;三是个人账户基金的中央财政补助部分可委托全国社保基金理事会投资运营。此外,目前不允许任何其他投资形式。从各省情况看,目前只有广东省进行了一些创新,将社保基金委托全国社保基金理事会管理,获得了较高的收益率。其他省份的社保仅采取传统的银行存款和购买国债投资方式,缺乏更多的投资渠道。目前,我国地方社保投资运营情况不容乐观,拓宽社保基金投资渠道是必然趋势,也符合市场化改革的大方向。

三、全国和地方社保基金入股国家开发银行具有可行性

(一)全国社保基金增持国家开发银行股份具有可行性。全国社保基金入股国家开发银行(以下简称国开行)两年来,获得了不错的投资收益。当前和今后一个时期,国开行面临补充资本金的迫切需要,近年来全国社保基金规模不断扩大,具备了增持国开行股份的客观条件,目前全国社保基金持股比例仅为2.19%,可以在此基础上增持股份,增加持股比例。

一是符合全国社保基金获取长期稳定投资收益的要求。增持国开行的股份符合社保基金既需要稳健经营又需要相当收益率的投资要求。一方面,入股国开行可以保证不低的收益率。2011年和2012年国开行的平均股东权益收益率分别为10.76%和13.37%,虽然无法与商业银行超过20%的收益率相比,但在社保基金各类投资中已属于不低的收益率,且远高于这两年社保基金总体的投资收益率水平(分别为0.84%和7.01%)。另一方面,入股国开行相对稳健、风险较小。近年来,社保基金逐步加大了直接股票投资和股权投资基金配置比例,股票类投资配置比例已经超过了30%,虽然在股票投资上始终坚持谨慎态度,但股票投资收益波动大,对社保基金总体收益产生了一些负面影响。相较之下,对国开行的直接股权投资风险要小得多。

二是符合全国社保基金未来资产配置的方向。按照社保基金的投资类型分类,入股国开行属于直接股权投资。近年来,作为长期投资者,社保基金始终追求资产配置的多样化,直接股权投资比重不断上升。相比在二级市场上的股票投资,非上市公司的股权投资具有更高的投资价值和增值潜力。

从长远看,社保基金进行直接股权投资可实现直接参与公司治理。目前,全国社保基金规模已经超过了1万亿,计划2020年达到2万亿,未来直接股权投资潜力很大。因此,社保基金入股国开行就不再仅从财务投资人的保值增值角度考虑了。社保基金作为最重要的机构投资者,可以发挥其在公司治理中的作用,而不仅是被动的财务投资人角色。目前国开行董事会由15名成员组成,汇金公司、财政部、国开行分别在其中占据4席,另设3名独立董事。社保基金通过增持股份便可以获得董事席位,直接参与国开行治理,可以优化国开行的治理结构和提高治理水平。

三是全国社保基金与国开行战略定位较为匹配。国开行正在向商业化转型,但与商业银行仍有很大的差别,它需要承担支持国家中长期战略的任务,其增加资本金的途径只能是考虑吸引战略投资者,而且其战略目标也决定了可选择的范围很小。全国社保基金作为国家战略储备基金,将在15至20年后才发生支出,其资产负债特性决定了其将围绕长期投资目标实行长期投资策略,与国开行服务国家中长期发展战略的经营宗旨是最匹配的。

国开行与其他商业银行战略定位也有明显差别,承担了很多社会责任。以保障房建设为例,在其他银行雷声大、雨点小地对待保障房贷款的时候,国开行仅2011年就发放了保障房贷款1000亿元。而2011年以来,社保基金通过信托贷款方式支持保障房建设,已先后向南京、天津、重庆等地保障房项目累计贷款超过100亿元,其中重庆项目是由国开行担保的。未来社保基金在支持城市基础设施建设和社会保障房建设方面将有更大作为。从这方面看,社保基金增持国开行股份,可以增强其对民生领域和国家中长期战略的支持。

(二)地方社保基金入股国开行也具有可行性。当前,我国地方社保基金面临保值增值的巨大压力,各地在各种严格规定的“高压线”下积极寻求出路,需要进一步拓宽地方社保基金投资渠道,满足地方社保基金资产配置和参保客户的需求,而参照全国社保基金做法,入股国开行是最优选择之一。

首先,入股国开行符合地方社保基金投资的基本特点。国开行具备满足地方社保基金投资需求的基本条件,国开行资产质量较好,规模大,利润获取较为稳定,是效益较高的投资渠道之一。而且,不良贷款率低,财务运转良好,抗风险能力较强,是较为安全的投资渠道。选择入股国开行有助于解决地方社保投资渠道缺乏问题,实现投资对象多元化,从而更好地实现保值增值。同时,地方社保基金作为国开行的股东,将有助于地方政府从国开行获取更多贷款,发展地方经济。从这个意义上说,地方社保基金将成为国开行的战略性股东,可实现协同效应,促进国开行与地方经济共同发展。在具体操作上,建议根据各地社保基金发展情况,给予适当的政策倾斜,可优先选择青海、西藏、新疆等西部地区的社保基金入股国开行。

其次,可满足国开行巨大的融资需求,支持其业务快速发展。就国开行自身情况而言,近年来,随着开发性金融理念的注入,国开行的业务领域更加多元,业务规模不断扩大。而现有资本规模与业务规模不匹配程度加深,资本金缺口逐渐扩大,成为业务进一步发展的阻碍,目前国开行再融资需求巨大。打通地方社保与国开行资本金补充之间的通道,将对国开行经营运转大有裨益。短期看,可以扩充国开行资本金,支撑业务扩张。长期看,地方社保基金与国开行都属于中长期投资者,通过战略合作可以实现双赢。

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