《研究报告》2016年第82期 《巴黎协定》主要内容解读与评估

  • 时间:2016-12-12
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】《巴黎协定》是全球气候治理进程中的里程碑。它建立了“自下而上 ”设定行动目标与“自上而下 ”设定规则相结合的减排体系;引入“以全球盘点为核心,以5年为周期”的升级更新机制;将“1.5℃温控目标”引入气候治理目标,体现出了空前的气候治理力度;合理安排气候变化资金成为《巴黎协定》三大目标之一,但其中仍存在一些不足,如发达国家减排责任相对弱化,难以落实发达国家出资义务,仍未解决应对气候变化的全球协同行动问题。

 

《巴黎协定》共12页29条,涵盖了长期目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度及全球盘点等主要内容。《巴黎协定》被认为是确立了2020年后以“国家自主决定的贡献”为主体的全球气候变化治理体系,是国际社会第一次达成共识为应对气候变化做出的努力,成为全球应对气候变化努力的里程碑和转折点。

一、《巴黎协定》的关键和内容要点

(一)确立了全球长期目标。《巴黎协定》确立的一个大目标是将全球平均升温控制在工业革命前的2℃以内,争取控制在1.5℃。为实现该目标,提出了要“尽快达到温室气体排放的全球峰值,”并且“在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与清除之间的平衡”,也就是到本世纪下半叶实现全球温室气体净零排放。

(二)国家自主决定贡献(INDC)。国家自主决定贡献,就是各国根据各自经济和政治状况自愿做出的减排承诺,并随时间推移而逐渐增加。同时要求在核算INDC排放量时,“应促进环境完整性、透明、精确、完整、可比和一致性”,以增强透明度,保障国家自主决定贡献的准确性。

(三)每5年进行一次全球盘点的升级更新机制。《巴黎协定》引入“以全球盘点为核心,以5年为周期”的升级更新机制。2023年起,每5年对全球行动总体进行一次盘点,总结全球减排进展及各国INDC目标与实现全球长期目标排放情景间的差距,以进一步促使各方更新和加强其INDC目标及行动和支助力度,加强国际合作,实现全球应对气候变化长期目标。

(四)重申“共同但有区别的责任”原则。“共区原则”一直是《联合国气候变化框架公约》的指导原则之一,直接体现在减排责任和出资义务方面。《巴黎协定》明确规定,“发达国家缔约方应当继续带头,努力实现全经济绝对减排目标。发展中国家缔约方应当继续加强自身的减缓努力,鼓励根据各自国情,逐渐实现全经济绝对减排目标”;在资金问题上,协定还规定,“发达国家缔约方应为协助发展中国家缔约方减缓和适应两方面提供资金,以便继续履行《公约》下的现有义务”,并“鼓励其他缔约方自愿提供或继续提供这种支助”,明确了发达国家为发展中国家适应和减缓气候变化出资的义务。

(五)强调经济发展的低碳转型。协定 “强调气候变化行动、应对和影响与平等获得可持续发展和消除贫困有着内在的关系”,实现“气候适宜型的发展路径”,把应对气候变化与保障粮食安全、消除贫困和可持续发展密切结合起来,实现多方共赢的目标。

(六)采用“阳光条款”。《巴黎协定》的一个亮点是被非政府组织(NGO)称为“阳光条款”的有关透明度的协议,各国根据各自经济和政治状况自愿提出“国家自主决定的贡献”减排承诺,接受社会监督,各国都要遵循“衡量、报告和核实”的同一体系(该体系会根据发展中国家的能力给予一定灵活性),定期提供温室气体清单报告等信息,并接受第三方技术专家审评。增强体系透明度,帮助发展中国家提高透明度,鼓励各国自愿行动,夯实互信基础。

二、《巴黎协定》的标志性进步

与1997年签署的仅要求发达国家减排的《京都议定书》和2009年由部分国家提出的《哥本哈根协定》相比较,《巴黎协定》是国际社会在全球气候治理方面迈出的重要一步,标志着国际社会又回到多边机制,这对未来全球治理改革具有深远影响。

(一)建立一套“自下而上 ”设定行动目标与“自上而下 ”的核算、透明度、遵约规则相结合的体系。《巴黎协定》在促进包容性和实现全面参与上取得的成功是空前的。“自下而上”设定行动目标有利于激发各国积极性,根据国家发展阶段、国家能力和历史责任,自主确定行动目标,有助于实现应对气候变化行动的全球覆盖;“自上而下”的核算、透明度、遵约规则,确保各国有一个通用对话、行动进展跟踪平台,有助于各国交流行动经验,开展评估与自我评估,提高行动力度,综合评估全球行动力度与进展。

(二)引入“以全球盘点为核心,以5年为周期”的升级更新机制,确保行动与目标的一致性。缺乏动态升级更新机制是全球气候治理体系过去面临的重要问题,《协定》一个重要成果就是为解决各国“自主贡献”力度不足、难以实现温控目标的问题专门建立盘点机制,即从2023年开始,每5年对全球行动总体进展进行一次“促进性”盘点。这一机制又被气候专家形象称之为“齿轮”机制。

(三)将“1.5℃温控目标”引入全球气候治理的目标中,体现出了空前的气候治理力度。《巴黎协定》在《公约》和“巴厘行动计划”基础上,进一步将“2℃温控目标”升级为“1.5℃温控目标”,表示要“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”。这是“1.5℃温控目标”首次成为全球共识,展现了国际社会对加强全球气候治理的殷切期待。同时,首次明确要“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径 ”,这为实现全球减缓与适应目标指明了努力方向,也体现了近年来在绿色金融等国际治理议题方面的进展。

(四)气候变化资金内涵和范围发生变化,成为《巴黎协定》三大目标之一。资金问题在《巴黎协定》中取得重大进步,被放在关键位置。资金目标——“使资金流动符合温室气体排放和气候适应型发展的路径”成为与减缓目标和适应目标并列的《巴黎协定》三大目标之一。《巴黎协定》将《公约》《京都议定书》 “巴厘行动计划 ”中发达国家向发展中国家提供资金支持,演变成了所有国家都要考虑应对气候变化的资金流动,模糊了资金支持对象,也考虑了各国国内资金流动。同时,《巴黎协定》还将资金支持的提供主体扩展到了所有发达国家,而不仅仅是《公约》附件二所列的发达国家;并且规定鼓励其他缔约方自愿或继续向发展中国家提供资金支持。

三、《巴黎协定》仍存在一些不足

(一)发达国家减排责任相对弱化。巴黎会议上,发达国家拒绝接受量化减排责任,最后各方根据“国家自主决定的贡献”原则自愿做出减排承诺。也就是说,《巴黎协定》所构建的全球气候治理体系以政治不确定性为特征,它能否有效执行取决于各国领导人的政治意愿。普遍认为这一协定并不具有法律强制力,难以实现它所确定的全球减排目标。

(二)发达国家出资义务难以落实。发达国家为发展中国家的减缓与适应行动提供资金支持是发达国家在《联合国气候变化框架公约》下应尽的义务。《巴黎协定》实际弱化了发达国家的减排和出资责任,这种责任由《京都议定书》规定的“必须”变为现在的“自愿”,且未能对发达国家设定量化出资目标。尽管《巴黎协定》重申了《联合国气候变化框架公约》确立的“共区原则”,但发展中国家在巴黎会议上与发达国家就此展开的谈判实际上是“退让”了。

(三)仍未解决应对气候变化的全球协同行动问题。《巴黎协定》前全球气候治理在结构上形成了以《公约》机制为核心,分散化、网络化的制度体系,在主体上走向以主权国家为主、公共主体和私人主体的多元化“共治”;在过程上体现了科学研究、政治安排、市场行为三个环节的循环互动。虽然参与主体不断增加,气候治理主题也被嵌入许多多边、双边议题中,私人企业和非政府组织的行为日益活跃,但其解决全球协同行动、释放减排需求,形成有效减排供给、防止碳泄漏的能力非常有限,可能难以应对气候变化危机的严峻形势,应继续努力推动创新转型。

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