《研究报告》2016年第80期 煤炭产业供给侧结构性改革的方向及对策建议

  • 时间:2016-12-08
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】煤炭产业是我国能源生产和消费结构中的重要组成部分,化解煤炭行业过剩产能应与推动煤炭企业转型升级并重,这是当前及相当长一段时期内的重要任务。应从严控新增产能、有序淘汰落后产能、推进过剩产能退出、妥善处理职工安置、加强政策支持等方面入手,有序化解煤炭产业过剩产能。同时,推进煤炭清洁高效利用,支持煤炭产业发展绿色、循环经济,提升智能化水平,实现多元化发展。

 

煤炭产业是我国能源生产和消费结构中的重要组成部分。作为国民经济的基础产业,煤炭产业涉及面广、从业人员多,关系经济发展和社会稳定大局。随着我国能源结构加快优化,天然气和非化石能源比重进一步扩大,化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业转型升级是当前及相当长一段时期内的重要任务。

一、我国煤炭产业发展现状

(一)煤炭产能过剩有所缓解,但没有根本性改变。近年来,我国煤炭产能居高不下,远高于煤炭生产和消费量,产能利用率持续走低。根据中煤协数据,截至2015年底,全国煤矿产能总规模为57亿吨,煤炭生产量不足40亿吨,产能过剩近17亿吨。其中有超过8亿吨为未经核准的违规产能。从产能利用率来看,2015年我国煤炭产能利用率仅为70%。“十二五”期间,全国累计淘汰落后煤矿7250处、落后产能5.6亿吨。“十三五”去产能任务仍然很重。

投资过度和产业集中度低是造成煤炭产能过剩的主要原因。煤炭项目建设周期短,拉动投资、带动就业和地方经济增长明显,各地为追求国内生产总总值(GDP)目标,往往多批快上煤炭项目。在投资推动下,煤炭新增产能从2001年的0.77亿吨/年,扩张至2012年的5.81亿吨/年。过度投资导致煤炭产能超前建设,《煤炭工业发展“十二五”规划》中提出2015年实现41亿吨/年的产能目标,在2013年已经达到。目前我国大型煤矿基本建设周期为3到4年,按此测算,未来3到4年仍然可能是煤炭产能集中释放期。

从产业集中度看,我国煤炭产业发展经历了由分散化向集中化的过程,但产业集中度仍显著低于发达国家。我国煤炭产业集中度CR4(排名前4企业比重)和CR8(排名前8企业比重)分别从2010年的19.1%和27.2%上升到2012年的24.4%和35.9%。但与发达国家相比,仍存在较大差距。如美国2012年煤炭产业CR4和CR8分别是51.2%和61.5%。此外,澳大利亚CR4为56.1%,俄罗斯CR4为96.7%。从单个煤矿产能看,国外主要产煤国大都运营大型现代化煤矿,极少有年产能在15万吨以下的煤矿,而我国现在仍有很多年产能在10万吨以下的微型煤矿。

(二)煤炭去产能过程中存在的问题。根据国家发展改革委的数据,目前,煤炭去产能任务已超额完成。但从政策执行效果上看,仍存在一些问题。一是煤炭去产能过于追求完成数量指标,造成煤炭产量大幅缩减,煤价快速上涨,加大下游发电企业压力。数据显示,1-9月全国规模以上煤炭企业原煤产量24.42亿吨,同比下降11.9%。供需失衡造成煤价较年初爆涨,11月13日秦皇岛港5500大卡市场动力煤平仓价680-685元/吨,比年初回升310元/吨,涨幅83.8%。二是去产能政策执行“一刀切”、赶进度,执行中难以对每个煤矿区别对待,导致部分优质产能被去掉,部分落后产能仍在生产。三是政策调整节奏快,企业生产经营反应相对较慢,政策效果滞后。今年以来,政策要求所有煤矿均执行276个工作日制度。近期煤价上涨,政策又调整为“所有具备安全生产条件的合法合规煤矿,在采暖季结束前都可按330个工作日组织生产”,以保障冬季供应。同时,为应对煤价上涨压力,政府部门推动签订煤炭中长期供应合同促进煤价稳定。年初、年尾政策差异较大,市场难以形成稳定预期。

(三)煤炭行业供给侧结构性改革的主要方向。煤炭工业的发展,对国家能源安全和国民经济发展至关重要。虽然在未来较长一个时期内,煤炭在能源结构中的主导地位难以改变,但在建设“清洁低碳、安全高效”能源体系的大背景下,煤炭在能源结构中的比重将逐步下降,煤炭企业谋求转型升级是其持续发展的主动选项。根据规划,“十三五”期间将再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右,这对煤炭去产能提出了更高要求。“十三五”期间,煤炭产业供给侧结构性改革应将化解过剩产能与产业转型升级相结合,实现煤炭行业扭亏脱困升级和健康发展。一是科学有序化解煤炭过剩产能。针对当前煤炭去产能政策执行中的问题,充分发挥市场机制作用,做到优胜劣汰,保证政策一致性,推动市场形成稳定预期。严格控制新增产能,有序淘汰落后产能,推进过剩产能退出。二是推动煤炭产业转型升级发展。加快提升煤炭企业技术水平,支持煤炭清洁利用,加大循环经济发展力度,引导煤炭企业开发下游化工产品业务,形成多元化发展格局,提升煤炭企业竞争力。

二、科学有序化解煤炭产业过剩产能

(一)抑制地方投资冲动,严格控制新增产能。抑制地方因追求经济增长而加大投资的冲动,控制投资规模。严格控制新增煤炭产能,控制各地新批新建小型、微型煤矿。通过制定最低经济规模、技术水平、环保规范等产业标准,限制新增矿井的审批。同时,妥善处理控制煤炭产能与煤炭大基地建设的关系。建议拉长规划内煤炭基地的建设周期,放低煤炭基地产量目标,适当控制明显超出区域市场需求的基地产量,以促进供需平衡。

(二)注重技术、高效,有序淘汰落后产能。对于安全隐患较大、手续不全、严重超能力生产的非法产能,应停产整顿,这部分产能大约有14亿吨,是关停重点。淘汰落后产能并不是简单、一刀切地关闭小型煤矿,要考虑其技术水平和经济性,对技术、工艺先进的小煤矿,提供必要的支持,鼓励其与大型煤炭企业合并。对于存在安全隐患的,质量和环保不过关的煤矿,要严格退出。

(三)加快推进低效率、低水平过剩产能退出。对于长期亏损、停产、停建的煤矿,以及资源枯竭、资源条件差的煤矿,通过给予政策支持等综合措施,引导其有序退出。对于技术含量低、资源规模小的煤矿,以及其他自愿退出的煤矿,给予相应支持政策,帮助其退出。

(四)政府与企业共担,处理好职工安置问题。化解过剩产能,职工安置是重中之重。煤炭系统需要安置人员约130万人。需制定周密安置方案,政府要做好“托底”工作。鼓励企业挖掘现有潜力,在本企业内部来安置职工。促进转岗就业创业,启动就业扶持计划。对符合条件的实行内部退养。对不能实行市场就业的困难职工,政府开辟公益性岗位进行托底安置;确保1000亿元奖补资金落实到位。妥善处理劳动关系,加强社会保障衔接。

(五)加强金融、土地和技术等政策支持。加大金融支持,为退出企业提供债券融资渠道,妥善处置债务、员工权益保障等问题。优化土地政策,盘活退出煤矿土地资源,支持退出煤矿用好存量土地,在政策上开绿灯,促进矿区更新改造和土地再开发利用。加大对煤炭企业技术改造的资金支持,健全基金支持体系,支持煤炭企业通过提升信息化水平、应用新型装备、实施机械化和自动化改造等方式进行改造。支持煤炭企业引进煤炭地质保障与高效建井等关键技术,鼓励企业应用煤炭无人和无害化、无煤柱自成巷开采新工艺,提升企业技术水平。

三、推动煤炭产业转型升级发展

(一)供需两侧发力,推进煤炭清洁化和高效利用。供给方面,科学有序推动煤炭清洁转化,推动煤炭由燃料向燃料和原料并重转化。需求方面,加大力度治理散烧煤,相对提高电煤使用比重,提高煤炭集中转化的比例。一是做好原煤洗选调质和分质分级梯级利用工作。二是推动矿区生态文明建设,减少污染,提高资源利用效率。三是推动超低排放燃煤发电升级改造和燃煤工业锅(窑)炉改造,提高煤炭终端直接燃烧利用水平,减少污染物排放。四是加快建立国家煤炭清洁生产和高效利用协调机制。

(二)支持煤炭产业发展绿色、循环经济。支持煤炭产业发展循环经济,对煤炭生产过程中产生的废弃物进行无害化处理,建立煤炭废弃物回收和再生生产线,实现资源再利用和资源再生。采用绿色开采技术,提高煤炭资源的采出率,高效利用煤炭资源;积极引进国外先进循环经济技术、节能技术和信息技术,延长煤炭产业链,形成煤化工、节能、资源综合利用等一体化的发展格局。引导煤炭企业综合实施煤炭仓储物流、数字配煤、选煤、发电、LNG加气站、水泥、煤化工、多金属冶炼等循环经济产业项目。使各产业在上下游物料循环方面的绿色互动,形成整体协调的产业链,打造循环经济煤炭产业体系。

(三)支持煤炭产业提升智能化水平,应用先进技术。一是提升煤炭产业智能化水平,加强煤矿自动化、数字化、智能化技术装备研发,提高煤矿安全保障能力。大力支持煤炭企业加强智能矿山建设,以矿山信息化和数字化为基础,以开采智能化、生产自动化和管理信息化为核心,实现矿山无人开采和智能管理。目前,神华集团、陕西煤化集团等国有大型煤炭企业都已经启动智能矿山建设。神华集团实施智能矿山建设以来,井下工作人员减少6%,全员工效提高16%,设备利用效能提高5%,产能增加8%。二是尽快推广应用863计划重大项目。推广应用国家863计划“煤炭智能化掘采技术与装备”重大项目,增强煤机装备自主创新能力,提升煤矿井巷建设、工作面开采、运输提升的自动化和智能化水平。三是提高煤炭产业安全生产技术水平。加大瓦斯抽放站建设力度,建立瓦斯监测监控系统。加强矿用可移动式救生舱建设,为井下遇险矿工提供避难空间。提高复杂地质条件下的安全高效采掘技术水平,以技术和装备创新克服大倾角、大水灾害,提升综采技术水平。

(四)鼓励煤炭企业利用现有资源,实现多元化发展。一是引导大型火电企业与煤炭企业之间参股,发展煤电一体化。加快研究制定商品煤系列标准和煤炭清洁利用标准。鼓励发展煤炭洗选加工转化,提高产品附加值。有序发展现代煤化工。鼓励利用废弃的煤矿工业广场及其周边地区,发展风电、光伏发电和现代农业。二是鼓励和支持煤炭企业利用矿区土地,科学合理发展多元业务。鼓励煤炭企业利用原有辅业退出后的资产,发展健康、养老、旅游等经营项目,有效利用资源,提高资产回报。三是支持煤炭企业开拓下游煤化工业务领域。鼓励有能力、有资源的煤炭企业,在考虑经济性的前提下,发展甲醇、醋酸、聚氯乙烯等化工产品。

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