《研究报告》2016年第73期 《巴黎协定》能力建设评估和对策

  • 时间:2016-12-02
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】《巴黎协定》能力建设条款有了较大进步,提出建立巴黎能力建设委员会,强调能力建设的“持续性和协调性”及发展中国家的差距和需要,但缺乏对发展中国家能力建设援助的具体方式和措施。下一步,应建立能力建设专项资金,设置专门的能力建设经验推广机构,加强区域国家、次区域之间的合作。提高我国能力建设,需要健全工作协调机制和机构。加强气候变化相关立法工作,加大气候人才培养力度,拓宽气候资金融资渠道等。

 

一、能力建设条款发展沿革

1992年,《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)中的能力建设条款强调,通过当地机构建设和派遣气候变化专家对有关国家进行培训,提升应对气候变化的能力,尤其注重发展中国家的能力建设。相较于《公约》而言,1997年《京都议定书》对能力建设的规定更为具体,试图以项目、市场交易形式加强应对气候变化的能力。

2001年的马拉喀什协议明确了能力建设的15个主要需求,奠定了发展中国家在《公约》和《京都议定书》内有效参与能力建设的框架。在此框架下,缔约方继续强调实施或加强个人、机构和系统能力建设。2007年联合国气候变化大会达成了“巴厘路线图”,要求发达国家以可测量、可报告和可核实的方式对发展中国家的能力建设进行扶持。2009年将能力建设引入框架公约长期合作行动特别工作组谈判进程。

2010年坎昆气候变化大会通过了能力建设的几个行动项目。例如,加强国家协调机构等组织机构建设,加强气候变化宣传、教育、培训和公众意识各个层面的建设。2012年,第17次全体会议创建了能力建设德班论坛,以此为平台交流分享能力建设信息。2014年第20次缔约方会议提出,通过建立能力建设门户网站,为全球能力建设提供更丰富的活动信息。

二、《巴黎协定》能力建设条款评估

(一)《巴黎协定》决定建立巴黎能力建设委员会,有助于能力建设活动的开展。之前各次气候变化公约中,能力建设活动与资金、技术转移与开发等其他机构的工作重叠,成立巴黎能力建设委员会,将大大提高联合国气候变化大会达成有关能力建设建议的工作效率。

(二)强调发展中国家现有和新出现的差距和需要。对于发展中国家来说,巴黎能力建设委员会可以帮助发展中国家找到与发达国家在能力建设方面的差距,有利于提出其在能力建设方面的需求。对于发达国家来说,明确发展中国家的需要以及存在的问题,有利于节省资源,高效推进能力建设活动。

(三)强调能力建设的“持续性和协调性”。建设巴黎能力委员会的目的是加强协调性,但巴黎能力建设委员会通过何种机构,以何种方式加强能力建设协调性仍未知,需要在以后的工作中进一步明确。

(四)强调现有机构之间在合作方面的协同增效。能力建设活动不是一个国家可以单独完成的,特别是对于发展中国家以及最不发达国家,需要其他国家的资金、技术及经验支持。在全球推广能力建设的成功经验,可以更好地推广能力建设,提升全球应对气候变化的能力。

(五)加强宣传培训工作以及公众参与。宣传、培训以及公众参与是能力建设活动的重要方面,通过政府和其他机构的宣传和鼓励,提高民众参与度会大幅提高实际工作效率。

(六)强调其他国家要对发展中国家进行援助,尤其需要对最不发达国家和小岛屿国家进行帮助。这样,对于一些发展中国家来说,就需要自行进行能力建设,能力建设从“他助”转向“自助”,而一些发展中国家依旧需要其他发达国家的支持。

(七)缺乏对发展中国家能力建设援助的具体方式和措施。《协定》强调对发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿国家的能力建设给予支持,但是对帮助的方式和措施,尤其是最为关键的资金问题均未提及,也没有设立相关的机构进行协调。

三、完善《巴黎协定》能力建设条款的建议

(一)建立能力建设专项资金。设立专门用于能力建设的能力建设资金,可以每一个国家独特的环境为基础,将资金作为联络点领导、协调、支持和管理能力建设活动,并将能力建设资金与其他议题的资金进行分类,设立专门的用于宣传、推广、培训的资金,提高能力建设效率。

(二)设置专门的能力建设经验推广机构。能力建设是一个持续性且具有可复制性的活动,设置专门的机构对能力建设经验推广情况予以监督检查,有利于能力建设的持续性和对推广过程中的能力建设需求进行评估,并系统跟踪各类气候资金来源。

(三)加强区域、次区域国家之间的合作。加强区域、次区域国家之间的合作有利于区域及次区域内国家之间资源优势互补,经验技术共享,在区域内采取联合行动,共同进行能力建设。例如在东北亚,中国、俄罗斯、蒙古、韩国等国可以设立共同的应对气候变化的沟通机制,在东北亚区域内进行共同应对气候变化的行动。

四、我国落实《巴黎协定》能力建设面对的问题及建议

 (一) 我国落实《巴黎协定》能力建设面对的问题。第一,体制机制还存在问题。和发达国家相比,我国应对气候变化的机构级别较低,职能划分不够明确,职权比较分散。此外,与气候变化相关的行业协会的发展也比较缓慢。

第二,相关立法需要加强。缺乏对能力建设领导机构地位的法律支撑;社会主体在参与能力建设中的责任义务、奖惩办法不明晰;缺乏约束性条款且地方层面能力建设立法发展缓慢。

第三,人才问题。未建立系统的应对气候变化的人才培养机制,在气候技术开发与转让等能力建设方面缺乏专业人才,培训、教育相对落后,缺乏在能力建设相关合作谈判中的专业人才。

第四,资金问题。目前,国内气候融资还处于发展初期,国际援助气候资金十分有限,气候资金在当前及中长期内都面临较大资金缺口。资金不到位导致技术开发、宣传培训等活动受到阻碍,不利于能力建设的持续性。

第五,民间绿色组织的发展问题。我国民间组织的数量以及会员数量远远少于发达国家;受社会因素影响,国内民间组织影响力不足;民间环保组织缺少资金支持,不利于民间绿色组织在能力建设方面发挥作用。

(二)我国落实《巴黎协定》加强能力建设的建议。第一,健全工作协调机制和机构。健全国家应对气候变化组织机构,充分发挥国家气候变化领导小组协调联络职能,强化系统管理。设立气候变化委员会,召集专业人士对能力建设中的问题提供咨询建议,并发挥监督作用。发展应对气候变化和环境友好的行业协会,既起到沟通政府和社会的作用,又可以凭借专业性在能力建设中发挥作用。

第二,加强气候变化相关立法工作。健全应对气候变化的法律体系,加强能力建设条款的强制性。鼓励环保组织和其他社会主体一定程度参与到气候变化立法进程中。鼓励地方因地制宜围绕气候变化的能力建设方面尝试建立地方性法规,以便更好加强地方应对气候变化工作。

第三,加快气候人才培养。加大对应对气候变化相关学科的投入,重视能力建设的人才队伍储备。对气候变化研究机构给予一定的政策、资金支持。建立气候谈判小组,加强谈判人员专业技能培训,培养适应市场化国际化的专业技能人才。

第四,拓宽气候资金融资渠道,加大资金投入。除了继续加大政府资金投入之外,需要吸引更多的民间资金和海外资金,建立多元化的气候融资机制。例如,支持商业银行发展“绿色信贷”业务,对低碳环保行业的贷款给予一定的优惠。

第五,加强宣传,提升公众参与度。将应对气候变化教育纳入国民教育体系,普及应对气候变化科学知识。加强宣传,利用新媒体宣传气候变化的危害性和紧迫性。完善民间组织和非政府组织的参与机制,鼓励其参与国际交流合作,提升自身能力。

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