《研究报告》2016年第74期 中欧双边投资协定谈判的进展、难点及思路

  • 时间:2016-12-02
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】当前,中欧BIT协定已进入文本谈判的实质性阶段,实现对等的市场准入是谈判的核心与难点,具体表现在:我方负面清单仍相对较长,制造业领域相对较多,针对外国投资者的股份限制较多,我国负面清单中的法律法规透明度不够。下一步,推进中欧BIT谈判应推动高水平的双向开放,达成符合我国实际的高标准协定;落实90%谈判准备工作在国内原则,实现第二次加入WTO式开放的效果;建立中欧投资合作机制,落实投资开放和便利化。

 

中欧双边投资尚有很大的发展潜力。顺利推动中欧双边投资协定(BIT)谈判不仅可深化中欧经济合作的大市场、大格局,也有助于提升亚欧乃至全球经济的增长潜力。从制度层面看,中欧BIT谈判可能引导国际投资规则的新发展,提高我国在国际投资新规则中的参与度和话语权。

一、中欧双边投资协定(BIT)进入文本谈判的实质性阶段

中欧BIT谈判自2013年启动,目前已展开十余轮谈判。2016年1月第九轮谈判取得了启动以来的重大进展。一是双方在协定议题范围问题上取得共识;二是双方就制作合并文本达成共识,基本实现第17次中欧领导人会晤设定的“争取在2015年年底前就协定范围达成一致,并形成合并文本”的目标,为下一阶段的谈判奠定了良好基础。6月28日,第十一轮中欧BIT谈判在山东青岛举行,双方继续围绕文本展开谈判。

根据谈判进展,目前欧盟与中国达成以下共识。首先,中欧BIT将通过切实保障投资者权利,确保双边投资者不受对方企业的歧视,进一步完善双边市场准入。其次,着重完善投资监管环境,重点关注透明度、执照发放等问题,为投资者提供高水平的保护。第三,协定将针对外资涉及的劳务及环境领域制定规则。

二、实现对等的市场准入是中欧BIT谈判的难点

中欧BIT谈判的最大难点是市场准入这一核心问题。欧盟提出中欧应建立“对等市场关系”,即欧洲和中国企业应在对方市场拥有对等的市场准入,希望中国进一步开放市场,尤其是减少在交通、通讯、医疗、物流和商业服务等行业的限制,减少市场准入壁垒和对外资的差别待遇。中欧BIT谈判要解决的首要问题是欧盟市场在多大程度上对中国投资者开放,以及中国市场应开放到何种程度。

我国自2013年上海自贸区推行负面清单以来,试点取得了显著成效,准入前国民待遇加负面清单的模式在自贸试验区取得良好效果。在自贸试验区内,对于负面清单以外领域的外商投资,已由核准制改为备案制。作为中国投资自由化改革的新概念,准入前国民待遇原则和负面清单备受欧盟关注。其中“负面清单”谈判是中欧BIT谈判的重中之重,中欧双方在确定负面清单的范围方面面临极大挑战。但目前我国自贸区适用的负面清单与美欧等推行的BIT规则仍有较大分歧。

首先,我方负面清单仍相对较长。我国《自贸试验区负面清单》条款数量仍相对较多。从各国负面清单条款数量看,美国、澳大利亚条款较少;日本条款相对多些。但总体上,现有的各国负面清单条款都比较少,三个附件条款总数少于或略多于100条。我国2015年《自贸试验区负面清单》包含15个行业50个子行业的122条限制措施,且122条中仅包括现有的限制性措施,即BIT协定负面清单的附件一。尚不包括未来可能加严的限制性措施,相当于BIT 协定负面清单的附件二。

其次,制造业领域限制相对较多。发达国家的负面清单针对制造业的限制性措施非常少。从发展中国家看,越南、文莱负面清单中没有涉及制造业,马来西亚仅规定了机动车、蜡染布和石油加工制造等少数制造业限制措施。我国2015《自贸试验区负面清单》也已大幅削减了制造业领域的限制性措施,目前仍包含航空、船舶、汽车、轨道交通设备、通讯设备、矿产冶炼和延压、医药及其他制造业领域等8个产业。

第三,针对外国投资者的股份限制较多。发达国家负面清单中较少对具体产业规定股份限制条款。越南等发展中国家的负面清单中保留了部分股比限制,且部分股比限制均设定了有效期。意味着当有效期结束,相应的股比限制就会取消或提高。长期以来,我国注重对外资准入的限制与管理,在以《外商投资产业指导目录》为代表的国内法中设置了诸多股份限制条款。在《自贸试验区负面清单》中仍然设定了部分股份限制措施,包括制造业与服务业等各领域。

第四,我国负面清单中的法律法规透明度不够。现有BIT负面清单对每一项限制性措施均列出了国内法依据。即在“措施”栏中详尽写明国内法律来源,包括法规名称、具体条款、生效时间等。并在“描述”栏中写明限制性措施的具体内容及详细要求。我国自贸区负面清单没有进行法律来源及内容说明,且仍然存在无具体限制条件的特别管理措施。如“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产属于限制类”“大型主题公园的建设、经营属于限制类”,没有具体明确这些措施。2013版负面清单中无具体限制条件的为55条,占总数的29%;2014版25条,占18%;2015版大幅缩减为8条,占7%。

三、推进中欧BIT谈判的思路

(一)推动高水平双向开放,达成高标准的中欧BIT。对于中国而言,达成中欧BIT,有利于提高我国在国际投资新规则中的参与度和话语权;对于欧盟而言,达成中欧BIT不仅可缓解欧债危机持续发酵的不利影响,还有利于实现欧盟对外的“共同投资政策”。因而,推动高水平双向开放,达成高标准的BIT应是中欧共同的目标。

以开放促改革,通过高水平的开放推进高标准的改革,最终实现高质量的发展是我国的核心利益。市场准入是双向的,中方的高水平开放也同样要求欧盟的高水平开放。在谈判中,双方都应尊重对方的重要利益诉求,而不应仅单方面由欧盟对中方负面清单出价提出要价。我方应坚持制定与我国发展水平相适应的高标准,即高水平的开放应当与我国现阶段的发展水平相适应;高标准的改革应以国内法为前提与基础,而不能脱离现有法律框架。

服务业是我进一步对外开放的重点,也是负面清单谈判的核心领域。我国服务业的开放应区别不同层面分类纳入负面清单。一是对于与国际先进水平差距不大,市场竞争比较充分的领域,应作为重点开放领域尽量减少限制性措施。主要包括旅游、软件、研发设计、工程服务、公路货运等。二是对于基本达到充分竞争,但市场开放程度不高,政策法规限制较多,但对外开放风险比较小的领域,应作为积极扩大开放的领域,仅保留部分必要的限制性措施。主要包括育幼养老、会计审计、建筑设计等。三是对于远未达到充分竞争,市场开放程度低,政策法规限制多,对外开放风险复杂的领域,应作为慎重开放领域,将现有限制措施尽量纳入负面清单。主要包括金融、电信、国内航空、文化、教育等。

(二)落实90%谈判准备工作在国内原则,使中欧BIT谈判实现第二次加入WTO式开放的效果。中欧BIT谈判是推动我国提高开放水平与制度改革的一次重要的调整机会。承诺按准入前国民待遇加负面清单模式开展实质性谈判,将迫使国内相关部门放弃或减小在外资管理上形成的固有权力,打破已经根深蒂固的各种利益关系,并触动地方政府的利益格局。短时间内各部门对于我国负面清单出价及底线很难形成一致意见。

经验表明,在国际协定谈判中,应将90%的力量放在国内谈判进程中。充分利用中欧BIT的谈判进程,在国内各部门展开深度讨论研究,确定哪些领域可以开放,哪些领域需要过渡期,哪些准入程序需给予国民待遇,哪些准入限制仍须保留。并邀请独立第三方对不同产业开放的利弊影响进行详细评估。经过充分的90%国内谈判过程,完成深度国内论证后,制订出我国符合我国发展水平的负面清单出价方案。实行90%谈判准备工作在国内原则,推进国内各产业部门的投资开放与便利化,通过中欧BIT谈判实现第二次加入WTO式开放的效果。

(三)建立中欧投资合作机制,落实投资开放和便利化。我国正在积极推进投资便利化改革。2016年9月,十二届全国人大常委会通过了修改外资企业法等四部法律的决定,决定在全国推广四大自贸试验区的负面清单投资准入模式,即外商投资企业在负面清单以外的行业投资不需要审批,备案即可。这项改革将大幅精简外资企业办理流程,切实提高投资便利化水平。在BIT谈判中应注重建立中欧投资合作机制,从制度互认、规则互认角度推进双边投资开放和投资便利化。可在透明度、人员往来便利化、能力建设、监管一致性等领域积极探索建立有效合作机制,从制度层面落实推进双边市场开放和投资便利化。

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