《研究报告》2016年第72期 《巴黎协定》技术条款评估及建议

  • 时间:2016-12-02
  • 来源:中国国际经济交流中心

【摘要】《巴黎协定》技术条款强调了技术转让与开发的长期性,强化了技术机制的重要性,首次在资金和技术之间建立了联系,但仍存在一些问题,需要各缔约方协助加强当地能力建设,完善气候技术转让和开发网络,构建气候友好知识产权机制。我国落实《巴黎协定》技术条款需要加强科技创新力度,积极推进技术标准制定,多渠道多方式投入更多气候技术研发资金,积极利用各种多边、双边机制促进气候技术国际合作。

 

技术问题是联合国气候变化谈判长期存在的一个问题。1992年首次在联合国框架公约中提出之后,每次联合国气候大会都将技术开发和转让作为一个重点议题讨论,但技术工作进展比较缓慢,许多设想最终没能实施。例如,在2001年马拉喀什会议上就提出要建立技术框架,但直到2015年巴黎会议才正式决定建立技术框架。所设立的技术机构发挥作用有限。技术中心和网络以及技术委员会,其作用的发挥也受到限制,与最初设想有差距。同时,因缺少实际法律约束力,许多提议不能很好地执行,尤其是发达国家未能履行承诺。《巴黎协定》技术条款相比过去有进步,但仍存在一些问题。

一、《巴黎协定》技术条款评估

(一)《巴黎协定》强调技术转让与开发的长期性,强调缔约方尤其是发展中国家和发达国家之间的长期合作,但法律约束性不足。在第10条第1款中,“缔约方共有一个长期愿景,即必须充分落实技术开发和转让,以改善对气候变化的抵御力和减少温室气体排放”。但只是提出要落实技术开发和转让,没有进一步具体的落实政策,这不是法律约束性条文,对发展中国家和发达国家没有约束力。目前技术开发和转让的主动权都在发达国家,发达国家可以任何借口终结与发展中国家的合作,因此需要一个法律约束性条文约束这种长期合作,但在《巴黎协定》的技术转移和开发方面并没有任何有法律约束力的条文,因此长期合作将是一纸空文。

(二)《巴黎协定》强化了技术机制的重要性,提出建立技术框架,为技术机制在促进和便利技术开发和转让的强化行动方面提供总体指导,但不处于谈判核心位置。设计技术框架旨在评估需求、能力和障碍,应在技术转让和开发方面强化合作行动,为技术机制在促进技术转移和开发提供总体指导。技术框架的设立对于气候变化技术的转移和开发是一个机会也是一种挑战,如何让技术框架真正发挥指导作用,并且具体细化一些技术转移机制将是技术框架谈判重点。但是,将技术框架分配到附属的科学技术咨询机构,而没有在联合国气候变化大会中谈判讨论,远离了谈判的中心舞台。因此在未来大会的技术机制上,包括技术执行委员会和气候技术中心网络,在最近几年将处于一种比较低的位置,这不利于技术开发和转让。

(三)《巴黎协定》首次在资金和技术之间建立了联系,有利于发展中国家持续性的发展和创新,但并没有与两大气候基金挂钩。第10条第6款中规定“应向发展中国家缔约方提供支持,包括提供资金支持,以执行本条款,包括在技术周期不同阶段的开发和转让方面加强合作行动”,这是首次将资金和技术这两个应对气候变化的主要行动手段联系起来,被认为是发展中国家取得的一个成果,可以加强持续性的发展和创新。技术开发和创新有了资金支持,这样在应对和适应技术方面,发展中国家可以提供更多的自主贡献。《巴黎协定》没有将全球环境基金和绿色气候基金与技术挂钩,使发展中国家在技术方面难以得到两大基金支持。虽然没有对资金在对技术支持做出详细规定,但《巴黎协定》规定了在技术转让和开发资金运转的模式,《巴黎协定》决定由附属科学技术咨询机构制定并将提供给2018年11月气候变化会议讨论,这也让发展中国家看到了一丝希望。

(四)《巴黎协定》将创新作为一个关键点,强调创新的作用,但主要是建议性条款,缺乏具体操作模式。第10条第5款强调“加快、鼓励和扶持创新,对有效、长期的全球应对气候变化,以及促进经济增长和可持续发展至关重要。”但与其他条款类似,关于创新和让发展中国家在早期获得技术也仅仅提供建议性条款,如何鼓励创新,资金如何运作,以及发展中国家如何在早期获得技术的手段方法没有细化深入规定,不具法律效力,如何敦促发达国家落实也是一个问题。

(五)在《巴黎协定》中提到要加强发展中国家和发达国家在技术方面的合作,但没有涉及知识产权问题。知识产权问题一直是气候变化大会谈判的红线,尤其对于美国,《巴黎协定》没有对知识产权做出说明,但知识产权是技术转移、开发及资金资助必须涉及到的问题,不能回避。这次《巴黎协定》中依然没有知识产权的相关规定,可见发展中国家和发达国家在此问题上依旧存在诸多矛盾。

二、《巴黎协定》技术条款推进建议

(一)加强当地能力和机构建设。当地能力和机构的发展对于支持环境技术发展非常重要,尤其在最不发达国家和地区。能力条件除涉及人员能力、机构能力及基础设施配套等环境条件,还涉及国家法律政策、信息条件、民众环保意识等。当地能力和机构建设的落后不仅涉及当地技术和资金的运用,也会影响跨国资金和技术转移,许多发展中国家甚至不清楚如何与国际社会的援助对接。因此,未来需要在发展中国家发展当地的能力和机构建设,分享经验、加强南北合作以及南南合作,这有助于充分利用技术转移和开发的潜力,帮助发展中国家发展环境友好型技术。

(二)完善气候技术转让和开发网络。构建一个知识、能力机构以及个人的全球网络是气候技术中心和网络机构的核心目标之一。气候技术网络是该机构的一部分,但功能仍不很健全,缺乏一个完整的关于气候技术网络工作的未来工作愿景。如果在技术网络内各方共同制定统一标准,规范各类技术规格,不仅有利于技术转让,也能节约资源。但建设有效的技术转让和开发网络是非常困难的,涉及多方利益,需要各方在技术中心和网络的领导下共同努力。

(三)构建气候友好知识产权机制。知识产权是气候技术变化适应技术转移和开发的主要障碍。如何在气候变化大会的领导下,在技术机制或者技术中心与网络构建专门设计气候应对和适应技术的知识产权机制就显得比较重要。知识产权机制涉及的主要问题是向发展中国家技术转移,按照共同但有区别的原则,将涉及气候变化技术的知识产权问题。参考《知识产权协定(TRIPS)》相关规定,专门列入联合国气候变化框架公约进行讨论,同时满足发达国家知识产权保护要求,从而促进将应对和适应气候变化的核心技术在保护知识产权的范围内转移到发展中国家,又激励发达国家在技术开发和创新方面取得更好成果。应考虑将知识产权问题与资金问题挂钩,可在技术机制下设立知识产权的机制,专门讨论知识产权问题,协调技术资金和知识产权问题,减少知识产权对技术转让的阻碍。

三、我国落实《巴黎协定》技术条款的建议

我国气候技术创新能力还比较低,在气候技术标准和规则制定方面相对被动,气候技术研发基础设施、气候技术人才等方面与发达国家还存在一定差距。为此,建议如下:

第一,加强气候技术创新力度。鼓励相关科研院所、高校在应对气候变化和适应技术方面加强基础研究,鼓励高校、院所与企业合作研究,尽快将新开发的技术运用到新的产品开发。完善气候技术研究基础平台建设,加强联合攻关和技术集成,提升原始创新能力。加强气候变化相关技术人才队伍建设。

第二,积极推动企业制定行业气候技术标准。企业制定气候技术标准的过程,也是企业提升关键技术创新的过程。应紧跟发达国家的技术水平,积极参与国际竞争,掌握气候变化技术标准制定的话语权。

第三,多渠道多方式投入更多气候技术研发资金。除政府直接投入外,应创新融资方式,调动私人部门投资积极性。可通过激励机制,鼓励银行业进一步开发信贷产品及产品组合。同时,在联合国气候变化框架大会体制下,与其他发展中国家一道敦促发达国家履行承诺,提供相应资金支持。

第四,积极利用各种多边、双边机制促进气候技术国际合作。推动将气候技术合作纳入多边、双边合作机制,特别是将气候技术纳入“一带一路”建设,引导“一带一路”沿线国家与中国在气候技术方面加强合作。

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