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加大精准扶贫力度 推进城乡一体化发展
时间:2017年06月08日    作者:聂振邦

日期:2017年5月       来源:全球化

摘要:我国精准扶贫工作已取得重大进展,如期实现小康社会仍面临重大挑战。城乡一体化有助于从根本上打破贫困地区低水平的自我循环系统,是新形势下推进精准扶贫工作的全新设计。基于系统共生理论构建的包括城乡空间、经济、社会与生态环境四个维度的城乡发展一体化评测指标体系的测算结果表明,贫困地区的城乡一体化水平仍处于发展的初期阶段,基础设施、县域经济、空间离散与制度失衡、生态环境脆弱以及传统开发模式是制约贫困地区城乡一体化发展的主要因素,需要从精准调控城乡布局结构、精准调配城乡要素资源、精准覆盖城乡贫困主体以及精准利用城乡生态资源等方面,加大精准扶贫力度并推动贫困地区城乡一体化发展。

2017年是我国脱贫攻坚战的第二年。经过首年奋战,精准脱贫方略落地生根,2016年减少农村贫困人口超过1000万人,精准扶贫工作呈现新局面。成绩令人鼓舞,但是在我国的中西部农村地区仍然分布着约4500万贫困人口,不少地区还是历史极贫区,扶贫攻坚的形势依然十分严峻。而基础设施建设、区域经济发展以及针对主体功能区所采取的差异化发展战略等传统扶贫措施,均无法解决这些贫困地区社会经济中致贫的结构性成因。城乡发展一体化是党中央国务院在新时期新形势下针对城乡社会转型等问题做出的科学决策,是突破城乡二元壁垒、破解“三农”难题、实现社会公平与效率相契合的治本之策。城乡一体化通过推进城乡间要素流动来提高的经济发展和公共服务水平,是带动贫困地区经济发展、增加贫困地区农民收入、加快产业结构转型升级和解决贫困问题的必由之路。因此,有必要将我国的扶贫实践置于城乡一体化视阈下,创新扶贫思路,构建城乡统筹、推进城乡一体化发展的精准扶贫模式。

一、城乡一体化是我国精准扶贫工作的一种全新设计

我国农村贫困与返贫的致因具有多维性,其中贫困人口自身发展能力弱,扶贫资源及制度的不合理配置,以及自然资源的不可持续利用是农村贫困地区和贫困人口长期陷入贫困怪圈、无法摆脱贫困陷阱的主要原因。作为系统共生理论在社会复杂系统中的具体应用,城乡一体化反映的是城市与农村两个不同共生单元之间,经过对立、加速分离到最终融合的演化规律和阶段状态,即城市与乡村建立起一种互补、协同与融合发展的共生模式,并在此过程中通过“以工促农、以城带乡”,帮助贫困地区和贫困人口在统筹城乡综合配套的改革中稳步提升自我积累和自我发展能力,促进了贫困地区城乡生产要素的重新配置、自然资源循环利用和生态环境的可持续发展,是推进精准扶贫工作的一种全新设计。

(一)城乡一体化将促进贫困地区城乡发展基础设施改善

按照新型城镇化建设、美丽乡村建设、产业园区建设的总体布局,城乡一体化可推进贫困人口从农村向县域中心镇集聚,通过建设一批能够辐射带动贫困地区城乡发展的骨干铁路、高速公路、水利枢纽、信息基础设施等,破解区域发展瓶颈,发挥重大基础设施工程对贫困地区区域发展和扶贫工作的支撑作用,能为贫困地区城乡经济社会发展提供基础条件,提高贫困地区城乡可持续发展的能力。

(二)城乡一体化将促进贫困地区城乡资源互动

推进城乡间要素的平等交换和公共资源的均衡配置是城乡一体化的关键环节。城乡一体化将打破城乡分治的二元扶贫模式,建立使各参与扶贫的部门相互协调与支持的联动机制;并以整合城乡资源要素、提高资源利用效率为出发点,通过改革城乡分割的户籍制度、土地制度,建立城乡统一市场,实现对城乡关键资源要素的优化配置和有效管理,不断增强城镇对乡村的带动和辐射;随着统筹城乡发展体制机制的建立和完善,城乡一体化将加快贫困地区基础设施和公共服务向农村延伸,促进贫困地区城乡间物质、资金、技术、信息的双向流动,推动公共服务均等化,从而增强贫困人口抵御风险的能力,在扶贫开发与社会保障的两轮驱动下确保贫困地区实现经济社会全面发展与贫困人口实现稳步脱贫。

(三)城乡一体化将促进贫困地区人力资源开发

在导致贫困的诸多因素中,人力资源开发程度低、人力资本匮乏的问题最为关键。贫困人口往往知识水平低、身体素质差,从而缺乏自我积累和自我发展的能力。城乡一体化一方面通过整合城乡教育资源,加大对农村教育的投资力度,促进城乡人力资源开发和人力资本投资一体化发展;另一方面,通过加大贫困地区医疗保健资金投入,加快农村医疗卫生设施建设,改善农村医疗卫生条件,有助于贫困人口身体素质的提高,进而增强贫困人口自我积累和自我发展的能力。

(四)城乡一体化将促进贫困地区生态资源可持续利用

我国贫困地区的分布与脆弱的生态环境具有地理空间意义上的耦合性,要治理贫困,实现脆弱生态区的改善和可持续发展,就必须打破封闭的社会经济生态系统,革新贫困人口现有的生存方式和社会经济发展模式。城乡一体化秉持“以人为本”的可持续发展理念,倡导生态循环经济新模式,鼓励贫困地区发展生态产业和绿色环保产业,通过调整和优化产业结构、重构循环性产业链,加强经济社会建设;同时,通过分类引导人口城镇化,控制人口低质增长,从根本上消除经济增长与生态恶化、环境破坏与贫困加剧的矛盾,进而实现扶贫开发中的经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。

二、我国贫困地区城乡一体化发展水平判断

城乡一体化作为城乡关系发展的最终目标,旨在通过资源和生产要素的自由流动和优化配置,在经济、社会、文化上形成城乡地域综合体,使城乡间仅存在景观、产业及人口密度方面的差别,是城乡统筹和扶贫开发两大战略体系在推进全面小康社会建设工作中的重要对接。由于发展的初始条件不同,贫困与发达地区之间城乡发展一体化水平存在着极其复杂的多梯度性与差异性,对贫困地区城乡发展一体化的发展态势做出明确的判断,是在城乡统筹新型模式下进行精准扶贫实践探索的重要基础。

借鉴周江燕、白永秀(2014)构建的用于测算省域层面城乡一体化发展水平指数的指标体系,本文选取了2000—2014年,全国与592个国家贫困县所在的21个省份的面板数据,通过两步主成分分析法,测算了全国与贫困地区(省域层面)城乡一体化发展指数。计算结果表明,2000—2014年全国城乡发展一体化指数稳步上升,2010年以来增长明显,城乡发展一体化指数由2000年的1.71上升至2010年的2.40,又从2011年的2.61上升至2014年3.38。城乡发展一体化水平逐步提高。这既是我国实施城乡发展一体化重大战略的结果,也是城镇化、工业化、信息化与农业现代化“四化”并举的成果。2010年以来,城乡一体化的整体快速发展促进了我国城乡之间生产要素的双向流动、产业布局的优化以及公共服务差距的缩小。然而,同一时期贫困地区所在省域的城乡发展一体化指数虽然也呈现稳定上升,但涨幅较小,与全国差距不断拉大。2014年,贫困地区所在省域城乡发展一体化指数为1.77,仅大致相当于全国2004年之前的发展水平。从以上的分析对比实例中可以看出,全国城乡一体化发展指数比贫困地区省域城乡发展一体化指数高出近一倍,说明全国对贫困地区城乡一体化带动作用是相当大的。

与此同时,代表城乡一体化发展的四个外延维度指数也呈现出了不同的变化趋势:

第一,城乡空间一体化是近年我国城乡发展一体化快速推进的重要原因。2000—2014年,全国城乡空间一体化指数由0.43增加到2.13,城乡人口布局得到优化,交通通信网络及商贸流动体系等建设取得突出成就,城镇化的中低级阶段迈入高级阶段,城市对农村的涓滴效应开始显现,城乡生产要素开始双向流动。同一时期,贫困地区所在省域城乡空间一体化水平从2000年的0.23提高至2014年的0.78,虽然增长了2.33倍,但是发展水平与全国差距较大,农村交通通达率差、城乡商贸流通体系方面不健全等问题,阻碍了贫困地区城乡发展一体化水平的提升。

第二,在城乡经济一体化方面,不论是全国还是贫困地区所在省域的增长都较为缓慢。2000—2014年,全国城乡经济一体化指数仅由1.44上升至1.9,贫困地区所在省域由0.61上升至1.32。贫困地区城乡间在资金、劳动力等生产要素配置以及居民收入和消费等方面差距依旧较大。

第三,城乡社会一体化指数的增长速度略高于城乡经济一体化指数。2000—2014年,全国城乡社会一体化指数由0.53上升至1.72,特别是2006年以来,由于农业补贴的不断加大、农村义务教育免费、新型农村合作医疗、新农村建设等一系列扶农惠农政策的施行,城乡社会一体化发展速度加快,城乡融合发展的局面有了新变化,发展成果与公共服务均等化的趋势日益显现。在2010年之前,贫困地区所在省域城乡社会一体化指数与全国呈现同步变化趋势,由0.17上升至0.75,之后的增长则趋于平缓,与全国平均水平之间的差距逐步拉开。这些旨在促进城乡公共服务均等化的一系列政策的实施虽然使贫困地区城乡社会一体化的情况有所改善,但是贫困地区公共服务整体供给水平较低,城乡社会一体化发展十分滞后。

第四,全国与贫困地区所在省域的城乡生态环境一体化指数呈现较为明显差异性变化。2002年之前,两者基本重合,之后贫困地区所在省域指数开始低于全国平均水平,并且与全国生态环境一体化指数的逐步增长相背离,出现下滑态势。这说明,从全国范围来看,并没有采取以牺牲环境换取城乡一体化的发展路径,整体上避免了城乡生态环境的两极分化。但是,贫困地区城乡生态二元结构却开始逐步显现,从而使其城乡一体化发展越来越受到生态环境的制约。

总体而言,相较全国,贫困地区所在省域的城乡一体化水平仍处于发展的初期阶段。贫困地区城市对周围农村地区的集聚作用十分有限,城镇化发展处于低水平均衡的状态;农村交通网虽然有较快发展,但城乡交通往来便利性仍然较差,城乡商贸体系不健全;城乡二元经济结构突出,区内经济基础薄弱,缺乏主导工业支撑,第三产业发展不足,传统农业主导地位明显,城乡经济发展上无明显的圈层扩散,城乡之间以纵向联系为主导,具有明显的单向辐射特征,农业就业人员比重较高,但机械化水平与劳动生产率较低,城乡收入差距较大;城乡社会一体化处于低水平的均衡状态,城乡在教育、医疗卫生、邮电通讯等公共服务方面的供给总量不足,供给质量较低;城乡生态环境逐渐失衡,特别是农村地区,粗放的经济增长方式,加速了污染的扩散和环境的破坏,而经济社会水平的有限性又制约了其环境治理水平的提升,贫困地区城乡生态环境二元性由此不断突显。

三、贫困地区城乡统筹发展的制约因素

城乡一体化是社会经济发展的客观趋势,是我国全面建设小康社会的基本途径和主要战略之一。由于受自然资源环境、经济发展基础、要素组合状况、社会文化传统、国家与地区的政策导向等因素的综合影响,贫困地区在城乡空间、经济、社会及生态环境一体化方面的发展均落后于全国平均水平,使城乡一体化发展面临着严重制约。

(一)基础设施薄弱城乡一体化通道不畅

基础设施建设是破除发展瓶颈制约,实现贫困地区群众生存权、发展权的基础和前提。近年来,我国政府对贫困地区基础设施建设投入力度的不断加大,使贫困地区的基本生产生活条件得到进一步改善。然而,交通、能源、水利、市政等基础设施对贫困地区经济与社会发展的“瓶颈”制约仍未打破,与经济发达地区相比,基础设施依旧是制约贫困地区城乡一体化发展的主要因素。

第一,城乡信息化差距正在形成“数字鸿沟”。在我国,由数字鸿沟造成的信息化差距已经成为继城乡差别、工农差别、脑体差别等“三大差别”之后的“第四大差别”。贫困地区的贫困人群受经济能力与教育水平的限制,获取新信息和新知识的能力十分低下,处于信息化的边缘状态,他们享受信息服务的自由受到限制,所能运用的信息技术工具和设备较少,信息消费量低,信息富农的效用难发挥,“数字鸿沟”由此进一步固化了这部分人的贫困状况。

第二,农业基础设施薄弱导致服务功能退化。我国贫困地区主要分布于西北、西南边远地区、少数民族地区、东北的大小兴安岭、内蒙古及长城沿线地区、黄土高原、云贵高原、四川盆地周边,耕地破碎分散,机耕道建设滞后,农业机械作业困难。2014年,贫困地区所在省域每万亩耕地拥有农业机械总动力为2025千瓦,仅为全国5330.86千瓦平均水平的37.9%。除此以外,贫困地区的农田水利基础设施多修建于20世纪50—70年代,年久失修,破损严重,服务功能退化,工程性缺水、资源性缺水问题突出。总体而言,贫困地区农牧业生产大都处于靠天吃饭的状态,生产水平低而不稳,生产发展与生态保护矛盾尖锐。

第三,农村电力服务可靠性较差。经过多年努力,贫困地区实现了行政村通电率100%,自然村通电率99.5%,电力可获得性已显著提升。但是,乡村电力可靠性对贫困地区电力消费质量的影响日益突出。2014年全国10千伏用户平均供电可靠率(RS1)为99.94%,平均停电时间5.22小时/户。然而,低电压、网架不合理、动力电不足,导致了贫困地区电力可靠性差,无法快速而稳固地推进能源贫困的减少和能源公平的提升。调研发现,同期西藏那曲等典型农牧类贫困区停电时间多在20天以上,一些主要依靠小水电的贫困村一次停电时长便长达10天以上,并且经常发生(杨涛、郑勇维,2015)。

第四,贫困地区农村通达程度依然较低。受特殊的地形地貌影响,贫困地区的农村交通基础设施建设滞后,道路等级低,县乡公路连通性差,公路通达率和通畅率远低于平原地区,地貌复杂的西南山区尤为显著。据测算,乌蒙山片区仍有10%的乡镇不通沥青(水泥)路、60%的行政村不通沥青(水泥)路、20%的行政村不通公路;武陵山片区25%的行政村不通沥青(水泥)路;滇西边境片区50%的行政村不通沥青(水泥)路。城乡间交通基础设施的不完善,抑制了贫困地区农村家庭对于家用汽车等交通工具的消费。同时,由于交通不便,运输能力不足,致使贫困地区农产品和生产要素仓储、包装、运输等流通成本高,进一步降低了城乡联系的强度与深度。

第五,农村居住条件改善任务仍艰巨。我国贫困地区的农村居民多数分布于高山、荒漠、戈壁、高寒地区,有接近1000万的极端贫困人口居住在年久失修的土窑洞、土坯房等危房里面,居住地自然条件差、灾害频发,交通十分不便,生产生活条件十分艰苦。

(二)县域经济落后拉低城乡一体化支持平台

贫困地区的县域经济发育整体滞后,传统农业仍占主导地位,无法为城乡一体化发展提供基本的推动力;工业增长较为缓慢,大多是资源消耗高、产品附加值低的产业,对城乡一体化的拉力同样不足;第三产业虽然有所发展,但以传统的流通业与服务业为主,新兴产业比重很低,对经济社会发展的支撑功能较弱。这使得贫困地区的城乡发展总是处于相对孤立的地位,城乡互动发展的格局尚未形成。

第一,山区经济制约了对外开放程度。我国贫困主要发生在山区县域:592个国家级贫困县中有85%以上分布在山地丘陵区,复杂多样的山地地形造成了贫困地区封闭而孤立发展。这种封闭的社会经济系统成为贫困的屏障,不仅使其内部很难产生进步的因素,外部的力量也很难打破这种封闭状态,致使经济陷入低水平的自我循环。受地理区位影响,山区县域经济发展水平整体上远落后于丘陵区和平原区,且差距日益扩大。

第二,传统农业主导下形成低水平超稳定结构。由于区位条件相对闭塞,以种植业为主的传统农业是贫困地区县域主要的就业渠道和重要的收入来源,产业结构呈现低水平超稳定状态。而农业自身的弱质性决定了其对县域经济的支撑和拉动作用十分有限,产业结构难以形成脱贫与推进城乡一体化发展的长效机制。

第三,经济体量小导致资本积累速度缓慢。与发达地区相比,贫困地区的县域经济发展仍然处于一个低水平和发展不完善的状态。2015年《中国农村贫困监测报告》数据显示,2013年我国贫困地区生产总值为47773亿元,仅占同年全国国民生产总值的8.1%;公共财政收入为2987亿元,占全国公共财政收入的2.3%,同时,财政赤字率由2002年的98.8%快速上升至2013年的389.2%;年末金融机构的存款余额为45043亿元,占全国比重为4.9%;年末固定资产投资额为57126亿元,仅占全国固定资产投资总额的12.8%。

(三)空间离散与制度失衡影响城乡资源均等配置

我国贫困地区主要分布在自然地理分界线和山脉腹地、水系发源地及大江大河中上游地区。从地质环境和地貌上看,贫困地区大多沟壑纵横、呈斑块状分布,并且远离主流、平原以及中心城市,贫困人口分布均具有明显的离散性,在牧区贫困人口仍处于游牧状态,这使得基础设施和公共服务难以实现均等化配置。

第一,城镇服务覆盖范围与能力不足。多数贫困地区地域广阔,核心城镇数量较少,致使城镇服务半径过大,服务能力和有效性不足。一方面是城镇服务面临巨大的需求压力,另一方面农村居民因距离城镇较远获取城镇服务所花费的时间和经济成本较高,从而迫使他们放弃城镇所提供的服务,导致城镇提供服务的质量和有效性较差。

第二,优势公共资源缺乏向贫困地区农村扩散的途径。我国公共资源的配置明显向城镇地区倾斜,进一步拉大了贫困地区城乡之间的差距,其中教育与医疗仍然是贫困地区城乡居民实现公共服务均等化的突出难点。在教育方面,贫困地区的乡村只有小规模、低层次教育资源,初中以上学生求学半径过大,而且贫困地区农村教师素质不达标,文化教育与职业教育脱节。在医疗卫生方面,由于卫生资源不断向经济发达地区集中,贫困地区农村和基层医疗机构发展相对缓慢,卫生人力资源严重不足,地方病多发,因病致贫率高达40%以上。

(四)生态环境弱质加大城乡一体化统筹难度

贫困地区以山地丘陵为主的地貌结构,往往是江河流域的分水岭和重要水源地,在国家生态安全战略格局中具有突出作用。在贫困地区各类主体功能区中,重点生态功能区分布最广,占贫困地区总面积的80%左右。由于边缘性和封闭性阻碍了区外物质与能量输入,贫困地区的资源环境承载力实现内部“挖潜”的空间较小,使其对区域资源环境本底高度依赖,然而贫困地区设施配套相对滞后、先进技术的引进和发达地区的产业转移也很难到贫困地区落户,致使资源环境利用效率偏低。对贫困地区开展承载状态评价的结果表明,592个国家级贫困县中,资源环境超载、临界超载涉及的贫困县数量共182 个,超载和临界超载土地面积占贫困地区总面积比重为42.02%,有超过5000万人口生活在超载和临界超载区域,占贫困地区总人口比重的26.84%(周侃、王传胜,2016)。受资源环境综合约束的贫困地区通常是不具备发展条件的弱势地区,因此这些地区的城乡一体化发展将面临更多来自经济、社会和资源的约束,依靠常规的农村资源开发和工程措施难以实现城乡统筹发展。

(五)城乡一体化传统模式加剧农村资源外流

传统的城乡一体化模式以人口和土地两大要素的变化为核心,通过大规模的城镇化进程驱动地域间、城乡间劳动力、土地、资金、技术等关键要素的流动和重新配置,在为贫困地区创造了大量就业机会,带动贫困地区经济的发展和公共基础设施改善的同时,也引发了以人力资源为代表的关键生产要素的外流和其他生产性及公共资源进一步向发达地区集聚,导致贫困农村地区的要素聚集能力持续弱化,加剧了贫困地区城乡之间经济社会发展失衡。

第一,农村人力资源呈现低层次配置。随着城乡一体化的推进,贫困地区大量青壮年劳动力流入城镇或发达地区,贫困地区人口老龄化趋势明显,乡村干部、教师等各类人才配置不足,区域经济社会发展主体弱化日渐凸显。一些贫困村处于既无钱办事又无人办事的境地。而随着人口流动性的增强,一定程度上也增加了贫困地区精准扶贫与城乡统筹开发具体工作协调管理的难度。

第二,农村土地资源的资本转化率低。伴随着优质劳动力流失,贫困地区,尤其是人口净流出的中西部贫困地区,农村土地撂荒现象比较普遍。但我国实行的是“城市土地国家所有”和“农村土地集体所有”的“两轨并行”的土地制度,严重影响了农村土地资源使用效益、空间优化配置效率以及农民土地资产转化为资本的可行性,并且通过土地整治复垦节约出来的农村建设用地指标,绝大多数都用在了主城或区域性中心城市,不利于区域和城乡间要素资源的平衡性流动。

第三,农村金融排斥现状仍十分显著。金融资本供给不足、金融服务严重滞后,是制约贫困地区城乡统筹的一个主要原因。目前,我国贫困地区金融机构网点少、从业人员少、储蓄资金大量外流、贷款资源严重不足的矛盾非常突出。据有关数据显示,截止到2015年,全国贫困县县级银行业金融机构仅6.1家,平均每个乡镇服务网点不足5个,还有接近2000个“零金融机构乡镇”,并且80%以上集中在中西部贫困地区;农户贷款覆盖率不足10%,贫困村不足5%,形成了大面积的金融服务盲区(王观,2016)。2002—2013年,我国贫困地区年末金融贷存比由0.83下降至0.5,低于全国同期0.7左右的平均水平,少数重点贫困县贷存比则长期徘徊在0.2左右。农户贷款难的问题已成为制约贫困地区城乡发展和群众脱贫致富的一个突出问题。

四、贫困地区城乡一体化提升路径

城乡一体化作为我国经济社会变革的动力来源,为我国扶贫开发提供了重要的机遇。21世纪以来,我国贫困地区城乡一体化水平虽然保持了稳定上升,但与全国差距不断拉大,不论是在空间的融合、经济的互动、社会分配的均衡还是生态环境的协调上,贫困地区城乡二元结构均十分突出。实现贫困地区的城乡一体化,依然任重道远,要经过多年的艰苦奋斗和实践。随着2020年全面实现小康社会既定目标完成时限的不断临近,贫困地区的城乡一体化发展首要解决的是,如何在5年内实现5575万贫困人口脱贫和832个省级贫困县摘帽问题。因此,短期内,贫困地区的城乡一体化发展必须与精准扶贫政策紧密结合,坚持党的领导,强化扶贫开发工作领导责任制,从国家到地方,搭建不同层面扶贫攻坚和城乡一体化的相关制度链条及改革配套政策保障体系,以实现贫困地区城乡一体化发展与扶贫开发的双轮驱动。

(一)精准调控城乡布局结构,推进空间一体化发展

城乡空间结构反映的是城乡间经济资源的地域配置,不同水平的资源配置决定了不同层次的城乡空间结构。调控贫困地区城乡空间结构,需要结合“五个一批”中的易地扶贫搬迁规划,针对不同区域的资源禀赋与城乡一体化发展现状,优化调整贫困地区的城乡空间布局。

第一,结合易地扶贫搬迁推进贫困地区城乡空间规划。贫困发生存在显著空间相关性,易地扶贫搬迁对贫困地区城乡空间的高效合理利用需要将城乡空间通盘考虑,进行详细规划。在易地扶贫搬迁和新型城镇化背景下,贫困地区应统筹布局城乡地域空间系统,形成“大城镇—中等城镇—小城镇—县城—中心镇—重点镇—中心村(社区)”多级聚落体系,为贫困地区实现区域经济发展提供空间支撑。

第二,根据贫困区域特点选择不同的城镇化模式。城镇化建设是贫困地区实现易地扶贫搬迁的重要组成部分,是实现贫困人口“迁得出、稳得住、能致富”的重要途径。通过集聚外部性所带来的生产效率提高是城镇化推进贫困地区农村脱贫工作的主要机制,但是,不同城镇化模式对贫困区域城乡一体化发展的影响是有区别的。对于东北、华北乃至中部的贫困地区而言,尤其应突出重视中心镇、重点镇在城乡地域系统能量传输链条上的节点作用,以及其对广大乡村腹地的辐射带动作用;而对于华南、西南与西北的贫困地区而言,这些地区经济社会发展更加滞后,加之生态环境十分脆弱,应加快实施生态移民工程,依托产业园或城镇周边新建城镇移民社区和安置点。

第三,注重贫困地区基础设施建设的综合性与协调性。贫困地区在推进城乡一体化并结合实施易地扶贫搬迁的过程中,将涉及大量水、电、路、网等基础设施建设,应按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”的原则,注重相关基础设施建设的综合性与协调性。

(二)精准调配城乡要素资源,推进经济一体化发展

产业发展是贫困地区最核心的脱贫道路,也是实现“五个一批”精准扶贫的重要组成部分。然而,贫困地区城乡经济一体化增速低,人力资源、生产要素与资金要素错配,城乡产业分工不明确,布局层次低,不仅严重阻碍了城乡一体化发展,而且使产业脱贫缺失重要的物质基础,呈现过度的行政路径依赖。因此,要加快城乡生产要素与产业融合,推动贫困地区的城乡经济一体化发展,首先要解决的还是促进城乡要素流动的制度缺位问题。

第一,实施贫困地区城乡一体化的就业促进政策。要“通过农业内部消化一批,在工业领域安置一批,发展第三产业吸纳一批,通过各类企事业单位吸纳一批,鼓励自主创业带动一批”,不断开发适合贫困地区农村劳动力的就业岗位。要从贫困地区农民年龄特点、产业发展特点、农民技能提升需求、资金筹措渠道等方面出发,增强贫困地区农村劳动力的生产生活能力,并形成制度化的培训和投入机制,推动形成开发就业和素质就业。同时,在城乡一体化推进贫困地区农业转移人口市民化的过程中,要建立健全相关的配套制度和政策,包括建立城乡统一的户籍管理、就业服务以及社会保障体系,切实解决农民转移就业稳定性不高的问题。

第二,推动贫困地区城乡一体化的土地制度改革。要赋予贫困地区农民更加充分而有保障地占有、使用、收益和处置土地的权利,确保家庭在土地流转经营中的主体地位。加快打破现有城市规划中,圈内圈外土地按不同所有制准入的政策,合理分配农村集体建设用地开发和流转的收益,增大贫困地区失地农民的财产补偿份额;严格规范贫困地区农村土地整治和“城乡建设用地增减挂钩”试点工作,维护农民土地权益;深入推进贫困地区农村土地“三权分立”的试点工作,改革农村宅基地使用制度,逐步扩大农民土地承包经营权与宅基地使用权的可转让性,实现土地流转的规范化、制度化、法制化;在农民土地承包经营权与宅基地使用权抵押上,通过制定与《农村土地承包法》相并列的法律制度来保护农民的财产权利。

第三,创新贫困地区城乡一体化的金融服务体系。在国家政策层面进一步加大涉农资金的投放力度,支持银行等金融机构发行用于扶持贫困地区产业发展的“三农”金融债券,放宽农村金融的准入政策;积极探索适合不同贫困地区农村特点的担保抵押方式,进一步健全和完善县域信用担保体系建设,有序稳妥开展农村集体建设用地使用权、农村承包土地的经营权、农民住房财产权、林权等抵押贷款试点,加大对家庭农场、专业大户、农民合作社和扶贫农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的信贷支持力度;扩大贫困地区农村政策性保险的范围,探索建立政策性农业保险和商业性保险相结合的农村保险市场体系,努力扩大农业保险覆盖面,逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制;探索通过贫困地区政府和社会资本合作等方式参与城乡一体化项目建设的有效途径,鼓励社会资本以购买地方政府债券等形式,参与贫困地区城镇公共服务、市政公用事业的建设和运营。

第四,建设贫困地区城乡一体化的新型产业体系。将贫困地区城乡产业融合发展与新型城镇化建设有机结合,加强产业融合发展与城乡规划、土地利用总体规划有效衔接;以产业结构调整的战略思维布局产业体系,鼓励贫困地区立足自身的资源禀赋、产业基础和市场需求,因地制宜选择发展产业,并按照“三产融合”的发展思路,推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合;积极融合新理念、新技术和新方法,发展新型业态,紧抓电商扶贫工程的有利时机,积极探索“大数据+贫困地区特色产业+旅游业”等融合发展的电商路径,使电商扶贫成为贫困地区产业发展的“新引擎”。

(三)精准覆盖城乡贫困主体,推进社会一体化发展

提升基本公共服务均等化水平是加快城乡统筹协调、缩小区域发展差距、实现精准扶贫脱贫的迫切要求。我国贫困地区城乡社会发展一体化处于较低水平,城乡差距十分显著。实现贫困地区的城乡统筹,需要持续地将基本公共服务均等化建设向纵深推进,促进社会事业资源在城乡间均衡布局,使贫困地区城乡居民享有社会公共服务的标准、机会、过程基本均等。其中,因得不到平等的教育机会与享受不到全面的医疗卫生服务,致使贫困人口的知识水平低、身体素质差,缺乏自我积累和自我发展的能力,是其难以摆脱贫困的重要根源。精准扶贫将“教育扶贫”与“社会保障兜底”作为实现全面脱贫主要路径,足以说明问题的重要性与紧迫性。因此,在贫困地区城乡社会一体化过程中,需要率先在城乡教育与城乡社会保障一体化领域有所突破。

第一,切实提高贫困地区农村基础教育质量。要加快升级改造贫困地区农村学前基础教育存量,根据贫困地区的贫困程度,将一定比例的农村幼儿园经费投入保障纳入中央财政,促进乡、村两级公办幼儿园发展,支持乡、村两级普惠性民办幼儿园建设;贫困地区的义务教育要落实国家城乡一体化的学校教育布局和义务教育办学标准,通过“撤点并校”、有质量的住宿制学校建设以及有保障的校车系统建设,解决农村儿童上学远的问题;强化贫困地区农村教师队伍建设,探索党的十八届三中全会提出的“建立校长教师交流轮岗制度”,把在农村学校的经历作为提职晋级的条件,实施区域内义务教育学校教师校长交流工作,扩大城乡学校的“对口支援”合作范围,形成全体教师全员参与、城乡之间双向交流轮岗的机制,真正扶持弱势地区学校和弱势教师,促进教育公平。

第二,提升贫困地区城乡医疗卫生服务能力。完善农村医疗卫生服务体系,实施贫困地区县级医院、乡镇卫生院、村卫生室标准化建设,推动对患有大病和慢性病贫困人口的分类救治工作;扎实推进贫困地区城乡医疗支付方式改革,在贫困地区全面推开门诊统筹,实行县域内农村贫困人口住院先诊疗后付费,推行按病种、按人头、按床日付费等多种方式相结合的复合支付方式,贫困人口个人缴费部分按规定由财政给予补贴,提高政策范围内住院费用报销比例,逐步降低大病保险起付线、提高大病保险报销比例等,有效控制医疗费用,实施更加精准的支付政策,切实解决因病致贫、因病返贫问题;加强乡村医生队伍建设,制订符合贫困地区基层实际的人才招聘引进办法,落实医疗卫生机构用人自主权,并先行探索制订公立医院绩效工资总量核定办法,同时从全国遴选能力较强的三甲医院(含军队和武警部队医院),与贫困地区县级医院建立一对一帮扶关系。

第三,建设贫困地区城乡一体的基本社会保障体系。按照2016年1月国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,将现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度统一整合为城乡居民基本医疗保险制度,使保障范围覆盖所有农村贫困人口;完善贫困地区城乡救助体系,做好专项救助与低保政策、扶贫政策的制度整合和待遇衔接;整合贫困地区城乡居民基本养老保险,拓展城乡居民养老保险的扶贫救助功能,扩大对贫困群体的代缴范围,及时将符合参保条件的重度残疾人、独生子女伤残或死亡家庭夫妻、五保以及其他建卡贫困人口,全部精准纳入城乡居民养老保险制度保障范围,通过由政府代缴养老保险费进行托底,保障贫困人口老有所养,实现“兜底”脱贫。

(四)精准利用城乡生态资源,推进环境一体化发展

在发展经济的同时,兼顾生态环境的保护,是实现可持续发展的关键所在。在推进贫困地区城乡一体化的过程中,应该充分考虑贫困地区生态环境保护的战略意义,不仅要从经济角度帮助贫困地区增加投入、改善基础设施,更应从保障国家生态安全的高度和促进贫困地区可持续发展的角度,将贫困地区的生态资源、生态环境看作一种稀缺的资源储备,探索建立健全生态补偿机制,有效衔接国家扶贫政策与生态保护,通过保护地区生态来达到减贫与城乡统筹的目的。

一方面,要进行区域性生态脱贫规划的顶层设计。以现行的主体功能区为基本区域类型单元,以相对贫困的农村地区、资源枯竭型城市地区等作为补充区域类型,制定全国具有针对性的区域发展政策体系;尽快开展以资源环境要素为主的贫困地区综合承载能力评价和区域划分工作,整合生态建设、土地利用、新型城镇化等不同规划资源,细化规划和政策适用的单元,发挥规划的基础性和约束性作用;加强脱贫效果的动态监测、科学评估,在生态优先、安全第一、人口资源环境相协调的原则下,注重脱贫的经济社会生态效益相统一,为扶贫战略、规划和政策的调整提供依据。

另一方面,要促进贫困地区生态系统稳定与良性演化。受资源环境综合约束的贫困地区通常是不具备发展条件的弱势地区,如西南、西北广大贫困地区,要把解决人口超载问题作为长期方针,以提高迁出能力和就业能力为导向,实现异地发展,降低生态压力。此类贫困区应借助全国主体功能区划和生态屏障建设的时机,积极实施生态修复,率先实施“生态补偿到人”的新机制,探索生态承载能力许可条件下的资源开发利用的新途径。未受资源环境综合约束的贫困地区通常具备一定的发展条件,如东北、华北与大部分中部贫困地区,可以探索以自然资产确权为基础,将一定比例的所有权或使用权划分给贫困人口,以创造稳定的收益渠道。

对于贫困人口直接用以从事生产活动的自然资源,可根据个人使用情况,直接让渡资产经营权;对于非直接用以从事生产活动的资源,可按比例划定资产优先经营权,折股量化给贫困人口,特别是失能与弱能的特殊贫困人口。同时,积极探索财政扶贫资金入股经营模式,将投入到贫困地区自然资源项目开发的财政资金与生态补偿资金转为村集体或贫困户持有的资本金,折股量化到村到户后,入股获得项目资产经营权的经营主体,每年按经营利润只享受分红无需承担义务。同时建立自然资源资产产出效益的评估机制与税收分配机制,健全资源开发的生态环境保护责任追究和赔偿制度,以确保资源开发经济效益、生态效益与社会效益的统一。此外,还应借助科技手段构筑具有地方特色的绿色经济体系,重点开发医药和生物工程、绿色和保健食品等新兴产业领域,建立严格的地理标志性产品不离土不离乡的约束机制,从根本上改变贫困地区的经济增长方式,实现其跨越式发展。

 

 

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