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油气价格改革 实现能源商品属性的回归
时间:2017年08月02日    作者:景春梅

中国经济导报 2017-08-01 14:11:34

一个多月前,备受燃气行业关注的《关于加强配气价格监管的指导意见》正式出台,至此,我国天然气产业链的跨省长输管道、省内短途运输管道和城市配气管网3个垄断环节均建立了较为完整的价格监管制度框架。

旁观者或许并不明白这究竟意味着什么?但在中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅看来,对油气产业链中游的输配环节建立全环节监管、实现全过程覆盖,无疑意义重大,她称“这是革命性的”。

回顾近年来的油气价格改革工作,多年来致力于油气产业研究的景春梅赞赏之情溢于言表,她在接受中国经济导报记者采访时说:“党的十八大以来,油气价改在整个价格改革中应该是跑得最快的,而且也可以代表价格改革进展的基本面,具有突破性。”

成品油价格放开只差“临门一脚”

如今,随着私家车的迅速增长,越来越多的人开始关心汽油价格的涨跌,媒体也定期会发布一些市场分析机构对汽油价格的分析和预测,而这无疑是基于国内成品油价格机制的建立。

据了解,在国内成品油价格与国际接轨的进程中,针对调价周期过长、调价边界条件较高导致单次调价幅度过大,容易引发市场炒作等问题,2013年3月,国家进一步完善成品油价格机制,缩短调价周期,将汽柴油价格调整周期由22个工作日缩短至10个工作日,同时取消了国际市场油价波动4%才能调价的幅度限制。2016年初,国家再次完善国内成品油价格机制:一是为成品油价格调控设定了130美元、40美元的上下限;二是建立油价调控风险准备金,将成品油价格未调金额全部纳入风险准备金。

经过上述改革,油价机制化调整成为常态,效果明显。“在新机制下,国内成品油价格有升有降成为常态,调整周期缩短,频率加快,已经接近市场定价”,景春梅特别强调,“由于新机制相对透明,专业机构都能预测到每轮窗口期油价是否调整。只有透明才能赢得公众的理解;否则,即使调价合理,也可能被曲解。”

中国人民大学经济学院副院长郑新业对中国经济导报记者说:“由于成品油供应很充分,而且市场也存在竞争,因此实际的市场价格会比国家的指导价略低一些,如汽油价格比国家低11%,柴油价格低13%,这很正常,也符合指导价政策的初衷,成品油价格放开现在是时候了。”

景春梅也认为,成品油完全放开可能最先实现,因为在国内成品油价格的调整周期缩短至10个工作日后,可以说成品油距离完全市场化“只差临门一脚了”,下一步就是直接放开,由企业根据市场供应决定定价。不过,她同时表示,所谓放开,应该是在40美元的“地板价”和130美元的“天花板价”之间放开,如市场出现大的异常情况,政府还是应该保留对市场的干预权。

80%的气源价格放开由市场主导

中国城市燃气协会理事长王天锡曾指出,相较于国内成品油价格改革,国内天然气价格改革呼声更大。

据了解,为理顺国内天然气价格,2011年底,我国开始在接通管道气的广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点。一是将出厂价格管理改为最高门站价格管理;二是将以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价,建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。

2013年,在总结“两广”试点经验的基础上,天然气价格形成机制在全国范围内实施。区分存量气和增量气,增量气价格一步调整到与可替代能源价格保持合理比价的水平,存量气价格分三步进行调整,并于2015年4月实现增量气与存量气价格并轨,“三步走”计划完成后,非居民用气价格全面理顺。

景春梅表示,通过一系列积极改革,天然气价格机制发生了很大变化,原来气价实行的是门站价最高限价管理,2015年11月,实行基准价管理的新机制,下浮不限,最高允许上浮20%,这样加大了价格弹性,扩大了买卖双方议价的空间。

在改革门站价格机制的同时,政府部门也在有序放开天然气气源价格。2013年,放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格,以及液化页岩气气源价格;2015年4月,放开除化肥企业外的直供用户用气价格;2016年,先后放开化肥用气价格,明确储气设施相关价格由市场决定。

据了解,为了保护农业生产,化肥气价过去一直是低价供给,它在整个天然气的消费中占比不到5%。随着供给气源的多样性和天然气供需关系变化,国家决定放开化肥用气价格。“由于气源供给充足和化肥用气占比不高,因此价格放开不会对市场价格造成大的波动影响。”景春梅说。

而储气价的放开,则是为了通过价格激励促进我国储气库的建设。据了解,由于冬天供暖,天然气需求往往会在冬天达到高峰,例如,北京冬天用气量峰值最高时是夏天用气量的16倍。而我国缺乏储气库,没有足够的储气库来有效平抑峰谷差,目前我国储气库的工作气量平均只有3%~4%,而国际平均水平则达到了14%~15%,差距明显,因此一到冬天用气高峰,缺口就会很大,使得保证天然气供应成为一大问题。为了激励企业积极投资建设储气库,国家决定放开储气价,储气公司作为市场主体可以低买高卖,具体价格由城市燃气公司和储气公司双方商议。

随着天然气价格市场化改革快速推进,目前我国80%以上的气源价格已由市场主导形成。而改革的效果已逐步显现,如显著增强了天然气资源的供应保障能力,“气荒”现象基本消除;及时降低非居民用气价格,降低用气企业成本约1000亿元,有力支持了实体经济发展。

精细管好中间的输配气环节

我国天然气行业价格改革的目标是“管住中间,放开两头”,即气源和销售价格放开由市场形成,对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管。

2016年10月,国家印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,构建起科学完善的管道运输价格监管体系,明确了管道运输价格管理遵循“准许成本加合理收益”的原则。

新近出台的《关于加强配气价格监管的指导意见》规定,配气业务的投资收益率原则上不超过7%。投资收益率是影响配气价格的关键指标之一,国家发展改革委有关负责人表示,从国际经验看,通常认为天然气配送环节经营风险低于长输管道,相应地收益率也应低于管道运输。从国内情况看,一方面,目前我国城镇燃气行业处于快速发展阶段,管网设施尚不完善,收益率的选取应当有利于鼓励企业投资;另一方面,城镇燃气属于公用事业,直接关系中小企业发展和居民生活,因此收益率水平不宜定得过高。据了解,目前,下游城镇燃气配送环节价格监管相对滞后,其中购销差价(视同为配气价格)差异较大,普遍在0.5元~0.9元间,也有低的到0.3元~0.4元,高的达1元多,原因是各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大,结果少数地方价格水平明显偏高。

中国石油大学刘毅军教授认为,《关于加强配气价格监管的指导意见》既强调了规范管理,同时也考虑到了全国各地的多样性,未来对城市燃气管网的建设将会发挥积极作用。

郑新业认为,政府价格部门的工作思路非常好,充分利用了改革的后发优势,起步很好。不过他同时表示,后边的工作还很复杂,对投资成本的审查,需要建立监管会计制度,如何动态地调整收益率,如何控制各种资本对城市燃气的投资冲动等,是监管者需要监管的重点,这些未来将对各地政府部门的监管能力提出比较高的要求,因此可以考虑通过市场化引入第三方力量。

油气价格改革倒逼体制改革跟进

长期以来,能源被当作特殊商品,如作为战略物资或福利产品低价供给,其价格无法真正反映商品的价值属性。在推动能源体制革命方面,中央领导提出还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制。“十八大以来,油气价格最大的变化就是由直接定价转变为建机制、强监管,而不再是直接去干预价格。”景春梅说。

她认为,油气改革的基本特点是以放为主,放管结合。油气产业链比较特殊,竞争性环节和垄断性环节掺杂在一起,长输管道和城市配气的管网资源具有垄断性,其价格应该由政府进行监管,而上游气源和终端销售的价格应该是放开的。她说:“现在政府部门对油气价格建立了监管框架,总体呈现的特点是以放为主,增加市场定价的比重,体现了市场决定价格的价改主基调。”

在景春梅的眼中,近年来的油气价格机制市场化改革可谓是“精彩纷呈”,而政府价格管理部门在职能上也发生了“突破性、根本性转变”,在体制改革没有完全到位的情况下,不断推出新举措,她认为,价格改革将会对体制改革产生倒逼作用。

比如,与价格改革相比,体制改革稍显滞后,而气价改革的成效在于真正落实执行,因此后续的油气体制改革要和气价改革相衔接,要管好中间的输配环节,并在两头放开气源价和销售价,则有赖于体制改革的及时跟进。“长输管道核算办法,等于是从财务上为中游管网公平开放和管网独立奠定计价基础,为改革做好铺垫,先实现财务独立核算,以后再从业务上分切开来。”景春梅说。

目前,我国油气价格改革已进入“深水区”。记者从国家发展改革委价格司了解到,未来我国将适时迈出成品油和天然气价格市场化“最后一步”,进一步制度化、精细化监管管道运输价格,并积极推动上海、重庆石油天然气交易中心的建设。

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