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梅冠群:特朗普启动对华贸易调查的若干认识与思考
时间:2017年09月18日    作者:梅冠群

 

本文原载于《中国发展观察》2017年第16

 

2017814日,美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录,授权美国贸易代表办公室(USTR)依据“301条款”对所谓的“中国不公平贸易行为”特别是中国是否会损害美国知识产权进行调查。如果调查结果判定中国严重侵犯美国知识产权,USTR有可能对中国采取贸易制裁措施。此举引发国际社会轩然大波,各界对中美经贸关系前景普遍表示担忧。

一、什么是“301条款”?

(一)“301条款”包括“一般301条款”、“特别301条款”、“超级301条款”,特朗普本次对华贸易调查主要依据“特别301条款”

301条款”得名于美国《1974年贸易改革法》第301节,该条款的核心内容是,如果在国际贸易中,美国的利益、权利因外国的行为、政策所导致的不公平竞争而受损,美国总统及其领导的USTR可以通过暂停贸易协议优惠、对货物实行关税或其他进口限制、对服务征收费用或限制、重新开展贸易谈判及其他手段对该国进行制裁。

301条款”分为狭义条款和广义条款。狭义“301条款”即“一般301条款”,指《1974年贸易改革法》第301节内容,主要针对传统一般贸易领域。广义“301条款”指《1988年综合贸易与竞争法》第1301-1310节的内容,包括“特别301条款”和“超级301条款”。“特别301条款”在“一般301条款”的基础上进一步扩展到知识产权保护领域,本次特朗普对华调查正是启动本条款。“超级301条款”是对一国贸易自由化和贸易壁垒进行整体评估,对于问题严重的国家,将其列入贸易自由化黑名单,并要求3年内消除全部贸易壁垒。“301条款”的实质是美国的单边贸易保护政策。它大大增加了总统处理国际贸易事务的权力,使其能够绕开国会,通过行政命令的方式对贸易国的所谓“不公平贸易”进行制裁。

1 三类“301条款”的主要程序与措施

条款类别

程序及措施

一般301条款

USTR调查确认贸易国某项政策违反贸易协定,或被单方认为不公平、不公正,USTR有权采取单边强制制裁措施,如中止贸易协定、关税等进口限制、取消免税待遇、重新开展贸易协定谈判等。

特殊301条款

USTR发起为期6个月的调查,调查后USTR与其他部门开展协商做出是否采取报复性措施的决定,决定一经做出,30天内必须执行,无需征得总统同意。

超级301条款

USTR对有关重点国家开展调查,调查后向国会提交报告,确定贸易自由化重点国家黑名单,并要求贸易国在3年内消除有关壁垒,并做出赔偿,否则USTR将采取报复行动。

 

(二)“301条款”从诞生之日起,就充满了浓厚的贸易保护色彩,是美国维护其在国际贸易领域利益和地位的主要攻击性武器

301条款”的前身是《1962年贸易扩展法》的“252条款”。战后美国主导建立了关贸总协定(GATT),建立后的十多年时间里,GATT的争端解决机制几乎是美国处理与其他国家贸易摩擦的唯一工具。但到了60年代初期,该工具受到各种非贸易壁垒的挑战,美国认为西欧国家利用GATT漏洞,对美贸易进行不公平竞争,因此制定了“252”条款,并对欧共体向美出口的鸡肉、白兰地、轻型卡车、土豆等多个领域征收报复性关税,欧共体向GATT申诉但被判败诉。

进入70年代,迅速崛起的日本成为美国在国际贸易中的主要竞争对手,美国从顺差国迅速转变为逆差国,其中对日逆差是美国贸易逆差主要来源,这促使美国开始研究如何解决对日逆差问题。1974年,美国在《1962年贸易扩展法》“252条款”的基础上制定了《1974年贸易改革法》“301条款”,此后经《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》、《1988年综合贸易与竞争法》,“301”条款进一步完善,形成了为日本量身而定的“一般301条款”、“特别301条款”、“超级301条款”三种类型。截止1989年,USTR共向日本发起了24301条款案件调查,几乎每次都以日本让步而告终。此外,美国还对巴西、印度、亚洲四小龙等国家和地区采取过“301调查”。

(三)美国曾对中国启用过5次“301调查”,但近些年已极少使用,特朗普又使其“死而复生”

中国作为美国贸易逆差的重要来源国,及威胁知识产权的重点观察国,也曾是“301条款的主要受调查对象。在中国加入WTO前,USTR分别于19914月、19946月以及19964月三次使用特别301条款对中国知识产权实施特别调查(分别历时982个月),最终以中美在1992年、1995年、1996年分别签订知识产权谅解备忘录、中国承诺加强知识产权保护、修订《专利法》和《商标法》、颁布《反不正当竞争法》而告终。

除三次知识产权调查外,USTR还曾于199110月对中国发起了为期12个月的市场准入“301调查”,主要针对美国商品进入中国市场的不公平壁垒问题,中美两国在1992年谈判达成协议。201010月,USTR以中国政府对风电等清洁能源产业提供大量非市场性补贴,对外国企业和商品实行歧视性政策为由,对中国清洁能源产业展开调查,20116月中国同意停止对使用国产零部件的风电企业提供补贴。此外,美国劳工组织还曾于2004年与2006年两次向USTR提议劳工标准“301调查,美国国内企业和部分议员于2004年和2007年两次提议汇率“301调查,但这四次提议均遭到USTR拒绝。

2 USTR历次对华“301调查”事件

调查

时间

调查

内容

调查程序

19914

针对中国知识产权

调查涉及中国专利法缺陷,美国作品著作权、商业秘密及商标权缺乏保护。1991年底公布了15亿美元的报复清单。19921月中美签订知识产权保护协议,中国对改进知识产权法律做出承诺。

199110

针对中国市场准入

针对美国商品在中国市场的不公平竞争问题开展了为期一年的调查。19928月公布了总价值为39亿美元的报复清单,并称在1010日前不达成协议将征收惩罚性关税。而在106-10日的最后一轮谈判中,中美达成协议,中国承诺未来5年对多类美国商品取消进口壁垒。

19946

针对中国知识产权

从中国知识产权法律制度的不完善转移到法律的实施执行上来,认为中国知识产权执法不力。19952月,中美达成第二个知识产权协议。

19964

针对中国知识产权

中国再次被美国确认为重点国家,直接启动了制裁程序,中美在19966月达成了第三个知识产权协议。

201010

针对中国清洁能源补贴

接受美国钢铁工人联合会申请,启动对华清洁能源政策301调查,并决定在90天内向中国提出磋商请求。12月美国宣布调查决定并提起在WTO争端解决机制下的磋商请求。最终中国同意修改政策中涉嫌禁止性补贴内容。

 

从上表中可以看出,美国对华共采取了5次“301调查”,远低于对日本的调查次数。特别是从上世纪90年代中期以后,除2010年的清洁能源补贴调查外,美国已基本没有对中国使用过“301条款”,中美两国已习惯于利用WTO争端解决机制来沟通和磋商贸易摩擦问题。实际上从1995年开始,“301调查”就再也没能使美国开展对任何一个贸易国的单边制裁,这一贸易保护工具已被束之高阁。本次特朗普令“301条款”“死而复生”,抛弃多边机制重回双边轨道,重新祭起贸易保护大旗,可以说是历史的倒退。

二、特朗普为何要重启“301调查”?

(一)特朗普采取强硬路线处理对华贸易逆差,在“汇率操纵”指控折戟后,特朗普又选择知识产权作为主攻方向

特朗普坚持“美国优先”和“让美国重新强大起来”的核心理念,上台后高举保守主义、民粹主义、保护主义、单边主义大旗,在对华贸易逆差问题上持续对中国施压。特朗普不再坚持美国传统的“自由贸易”思维,而代之以“公平贸易”,即各国的关税水平、市场开放程度都应以美国为基准,只有达到和美国相同的水平才算是“公平”。特朗普把美国贸易逆差、“贸易失败”的原因也归结为主要贸易伙伴的贸易壁垒、汇率操纵、有损美国利益的贸易协定等“不公平”的重商主义手段,美国如要改善出口,必须建设与主要贸易国的“公平贸易”规则。基于这一思维,在多边,特朗普选择退出TPP、重谈北美自贸协定(NAFTA);在双边,特朗普向主要贸易伙伴发起了形形色色的贸易案。据彼得森国际经济研究所测算,仅在特朗普百日新政内发起的贸易案,就使被征收特别关税的进口货物将从之前的3.8%几乎翻倍至7.4%

对华贸易逆差占美国贸易逆差的近一半,中国是特朗普在经贸领域的头号攻击对象。汇率和知识产权是美对华贸易制裁的两大杀器,特朗普曾提出要将中国列为汇率操纵国,但由于中国不符合汇率操纵国标准,汇率操纵论严重违背事实,汇率武器无疾而终,因此特朗普又将目光转移至知识产权武器上来。20173月,USTR发布《2017年度国别贸易壁垒评估报告》,报告以较大篇幅列举了中国对美国存在的破坏公平贸易或违反世贸组织规则的主要贸易壁垒,涉及知识产权保护、产业政策、服务贸易、数字贸易、农业、政策透明度、法律框架等7大类46小类。20174月,USTR发布《特别301报告》,该报告从美国知识产权权利、中国商业秘密保护、制假和售假行为、专利和相关领域政策等四个方面进行分析,认为中国在知识产权保护和市场准入方面未能公平对待美国经济主体,中国被列入优先观察名单。这两个报告为近期特朗普启动对华“301调查”做好了铺垫。因此可以说,特朗普重启“301调查”并非头脑一时发热,这与他自竞选以来表现出的保护主义、利己主义思维是一脉相承的,特朗普削减中美贸易逆差的核心诉求也一直是稳定的。

3 本次“301调查”的“事实清单”中对中国的主要指责内容

 

内容

1

据美国国家亚洲研究局报告,中国利用合伙制企业、股权要求等限制以及不透明的行政审批胁迫美国企业进行技术转移

2

中国进入美国商业的电脑网络系统,甚至盗取公司的商业信息

3

据美国国土安全局数据,被查封的流入美国的伪造商品中有88%都来自中国大陆和中国香港

4

据美国商会数据,12.5%的中国出口产品是伪造的

5

据美国知识产权委员会数据,美国在知识产权被盗取上的成本每年高达6000亿美元,而中国占其中的50%-80%

6

美国知识产权密集的81个行业直接和间接可以产生4550万个工作岗位,占比美国全部工作岗位的29.8%,中国知识产权盗取严重影响了美国就业

 

(二)特朗普国内支持率滑至谷底,迫切需要从外部打开新局面,对华贸易制裁成为他破局的关键抓手

特朗普执政的约7个月时间里,可以说是内外交困。内部,特朗普面临民主党、共和党建制派的双重压力,动用总统权力出台的“禁穆令”见光即死,新医改法案在最后一刻被从国会撤回,新税改法案可能面临夭折,基础设施建设计划遥遥无期,“通俄门”、“解雇门”、“泄密门”不断升级,白宫内部高盛派与保守派斗争激烈,至今尚有大量空缺职位没有任命,一些内阁重要官员和咨询顾问纷纷离职,特朗普腹背受敌。

外部,特朗普退出TPP,重谈NAFTA,退出巴黎气候协定,要求北约各国提高军费比例,G20汉堡峰会表现不佳等等,使其几乎得罪了全部盟友,特朗普各种丑闻层出不穷,全球媒体对其不断报以质疑和嘲笑,民意支持率不断走低。近期,特朗普因对弗吉尼亚州夏洛茨维尔市的暴力冲突事件处理失当,又被扣上了白人至上主义者的帽子,多位美国大公司CEO宣布辞去经济顾问职务,白宫两大顾问委员会——制造业委员会、战略和政策委员会宣布解散,特朗普支持率再创新低。

在这种情况下,特朗普迫切需要找到新的抓手,转移各方视线和焦点,破解当前十面埋伏的艰难局面,中国成为特朗普的不二选择。从历史经验看,渲染外部威胁是美国政客缓解内部矛盾的重要手段,从冷战时期的苏联威胁论到如今的中国威胁论,均是如此。中国被迫承担起偷窃美国技术、抢走美国饭碗、威胁美国安全自由等各种强加罪名,对华重启“301调查”也就在情理之中了。

(三)特朗普准备利用“301调查”,在中美一年期经济合作计划、朝核问题上向中国要价,醉翁之意不在酒

中美“百日计划”已经结束,双方在农产品贸易、能源贸易、中国部分金融领域市场开放等方面取得了一些阶段性成果。中美经贸问题涉及领域众多,冰冻三尺非一日之寒,问题的解决仅靠百天时间是远远不够的,更多的要在中美一年期经济合作计划中予以协商解决。特朗普远远没有满足于百日计划成果,他不惜利用“301调查”获得更多“有力证据”和谈判筹码,意图通过贸易调查和制裁方案形成置信威胁,使中国在产品进口、贸易壁垒、市场准入方面有更多让步。

特朗普认为,重启“301调查”也便于倒逼中国在朝核问题上与美国合作。当前,朝核问题已成为白宫的最优先议程。中国认为,朝核问题是美朝的双边问题,两国应通过沟通对话弥合分歧。但特朗普认为,中国在朝核问题中没有尽到应尽责任,中国把自己高高挂起,坐在戏台看戏,袖手旁观,而没有中国的合作,朝核问题难以解决。他将朝核问题与经贸问题捆绑在一起,曾在推特上多次发文指责中国,称“中国在朝核问题上什么都没做,而美国过去愚蠢的领导人让中国每年能从对美贸易中赚数千亿美元”。为使中国在朝核问题上与美国靠拢,特朗普希望用“301调查”来找到中国的“软肋”,以贸易威胁换取中国的支持。

三、应对“301调查”的几点建议

(一)“301调查”短期效应十分有限,形成贸易制裁的概率也很小,中国无须紧张

301调查”周期较长,一般来说调查期为6个月左右,调查结束后USTR还会与美国各相关部门共同开展协商,确定方案后一个月内执行,因此从当前开展调查到制裁方案真正落地,很可能会有将近一年时间。在这段时间,中国有充足的时间可以与美国开展谈判。从历史经验看,近20多年“301调查”最终均没有形成贸易制裁,美国与各国的贸易纠纷都是通过协商予以解决,美国对中国的5次“301调查”也均是以协商协议的形式结束。中美两国比较优势错位、贸易结构互补,开展深层次的经贸合作符合两国的共同利益,特朗普希望中国能在谈判中有所让步,而不是要与中国撕破脸、打贸易战,否则中国必将反制,会进一步恶化特朗普在内政外交中的困难局面,这非他所愿见。

(二)坚决反对特朗普单边贸易调查,要站在国际规则、道德道义的制高点上,在WTO框架下应对美国贸易调查问题

301条款”从诞生之日起,就具有浓厚的单边主义色彩,与GATTWTO的多边精神和规则是格格不入的。虽然美国法律规定,即使被调查国家遵守WTO的“与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)”,美国也可以根据自己的标准认定某国“未能充分和有效地保护知识产权”,并规定美国政府不需WTO的授权就可采取执法行动,但该规定WTO并不认可。美国是WTO成员国,如果美国一意采取单边调查,中国完全可以到WTO起诉美国,不与之做双边纠缠,而在全世界都认可的多边平台上解决问题。

(三)筹备好中美一年期经济合作谈判工作,做最坏准备,争取最好结果

按照以往经验,美国本次对华知识产权调查仍可能集中在芯片、机械、设备等高技术产业,调查结果若判定中国严重侵犯美国知识产权,最有可能向中国施加最高达100%的报复性关税。USTR下属的贸易协商与分析办公室负责制定加税商品的“报复清单”,该清单商品可能不仅涉及知识产权调查的行业,也有可能外溢至其他行业。对此,我们一方面要密切跟踪调查进程及结果,另一方面也要做好中美一年期经济合作谈判工作,尽量争取谈判向好的方向发展。如果出现最坏情况,一旦特朗普对华施加全方位的严厉制裁,中国可在飞机、农产品、集成电路等高度依赖中国市场的行业实施反制裁,征收报复性关税,还以颜色,避免特朗普得寸进尺。

(四)在双边与美国周旋的同时,放眼全球拓展多边市场,创造回旋空间

尽管美国在与我国的经贸纠纷中呈战术进攻势头,但在全球多边领域,美国正在呈现战略收缩态势,其领导能力正遭到全球质疑,中国应抓住这一机遇,有所作为。在WTO平台,美国不时以退出WTO相威胁,要求WTO改革必须唯美国意志为唯一标准,WTO各成员国十分反感,中国应积极站出来,团结盟军,做全球化的新旗手。在多边合作中,要以“一带一路”为抓手,深化与沿线发达国家、发展中国家和不发达国家的多层次合作,以自贸区建设、国际产能合作、基础设施建设、人民币国际化等为手段,不断扩大海外市场,降低对美国市场的出口依存度,最大限度创造对美博弈的回旋空间。

(五)坚决将经贸问题和朝核问题拆开处理,警惕特朗普将南海问题、台湾问题也捆绑进来

特朗普的思维是将经贸问题和朝核问题捆绑处理,先以经贸合作拉拢中国配合美国半岛战略,拉拢不成又以“301调查”倒逼中国与美国在朝核问题上合作,如中国未承受住压力,在朝核问题上配合美国战略,不但有损中国周边安全利益,而且在朝核问题缓解后,特朗普仍会对中美贸易逆差问题开刀。对此,中国必须有清醒认识,在一开始就不能开捆绑处理之先河,要坚决将经贸问题和朝核问题分开处理,不能被特朗普牵着鼻子走。特朗普内政外交的困顿局面决定其并没有太多牌可打,中国更有底牌和底气。但同时也要警惕特朗普将南海航行自由、对台军售等问题一起捆绑,在经贸、朝核、南海、台湾四个问题上同时向我发难,以换取更高要价,对此中国也要有所提防。

(六)中国应尽快完善知识产权保护制度,加强执法能力,不给美国以口实

客观来看,中国在知识产权法律制定上确实存在较多不完善之处,法律执行能力也较为薄弱,一直为美、欧、日等发达国家所诟病。美国对华发起的3次“特别301调查”,从另一方面也倒逼了中国知识产权体系的建立与完善。知识产权保护是我国经济发展层次提升、产业向高端升级的必然需要,未来我国应进一步加大知识产权保护力度,各监管部门要敢于“亮剑”,要形成“恶意侵权就会倾家荡产”的范围,让侵权者不敢侵权、不能侵权,从根本上解决美国知识产权调查之扰,不给美国以口实。

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