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未来十年金砖国家合作发展的五大目标
时间:2017年09月01日    作者:李锋

选自《重塑金砖国家合作发展新优势》,陈文玲 李锋  等著,中国经济出版社20178月。

 

未来十年,金砖国家应秉持“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神,坚持政治、经济、文化“三轮”驱动,采取“扩容、做实、增色、共振”四项举措,全面落实《金砖国家经济伙伴战略》,加快制定《2020年前金砖国家贸易、经济、投资合作路线图》,基于共同利益和优先领域开展让成员国人民直接受益的务实合作,增强金砖国家战略伙伴关系,实现“机制化、规模化、多元化、便利化、共享化”的目标,为合作发展注入新动力、开辟新空间,在全球舞台上发出更具影响力的声音,推动世界均衡发展。

 

一、机制化:建立金砖国家合作长效机制,增强稳定性

目前,金砖国家之间的合作机制基本上处于初级阶段,一些国家对金砖国家领导人峰会等多边合作机制尚存疑虑,特别是金砖国家集团能不能代表其他发展中国家的问题,以及不同成员国在重大国际问题上的分歧。所以,金砖国家的机制化建设将是目前迫切需要解决的问题。只有加强机制化合作,才有加快把自身的经济力量转化为政治影响力,在二十国集团、联合国和国际货币基金组织等国际机制中取得更为平等的影响力,推动国际秩序更加多极化、公正化和民主化。2015年乌法峰会是金砖国家合作机制发展史上的里程碑。在会议召开前夕,金砖国家新开发银行召开了首次理事会会议,任命印度人卡马特为首任行长,总部设在上海,金砖国家未来的金融合作将步入实际操作阶段。金砖国家新开发银行成立不仅标志新兴经济体在全球金融架构中将发挥越来越重要的影响,也标志金砖合作开始从“概念”走向“实体”,从“论坛化”走向“机构化”。金砖国家在取得巨大成就的同时,也存在一些问题,金砖五国的总体经济增长放缓,特别是其中一些国家不太理想;在市场准入、关税减让等方面还没有取得实质性的进展;各国的经济结构不平衡,金砖国家其他四个国家都对中国经济有了越来越大的依赖,而反过来中国经济对它们的依赖都没有那么强。目前,金砖五国正面临经济放缓的局面,除了中国和印度,目前金砖五国中的俄罗斯、巴西和南非的经济增长率都低于美国。近些年人们开始产生“金砖褪色”的质疑。要解决上述问题,需要金砖国家巩固和推进实体化进程,逐渐确定合作宗旨、目标、任务、成员资格等基本要素,考虑加快设立秘书处。

从乌法峰会取得的丰硕成果可以看出,金砖国家的合作在不断深化,合作领域日益拓宽,合作水平不断提升,合作越来越务实。金砖国家新开发银行和金砖国家应急储备安排的同时设立,反映了发展中国家抱团取暖的一种愿望,能够为成员国及发展中国家基础设施建设等提供资金,应对短期流动性紧缺的压力,同时也能增强信心效应。金砖国家新开发银行成为金砖国家合作机制化建设的关键一步。旧的国际金融秩序始终向欧美发达国家倾斜,新兴国家和发展中国家的诉求受到遏制、得不到充分表达。金砖国家新开发银行及金砖国家应急储备安排旨在改变这种被动局面,减少新兴国家和发展中国家对旧有国际金融体系的单向依赖,是世界银行和国际货币基金组织的重要补充。结合金砖国家今后面临的国际环境,总结金砖国家走过的道路,就金砖国家的机制建设来说,未来的工作重点应该是机制化,推动建立金砖国家合作长效机制,加强内部协调与外部合作,增强金砖国家的稳定性。

首先,要选择硬机制,尽快解决金砖国家合作机制化问题。国家间合作可以采取硬机制(机制化)或者软机制(非机制化)两种方式,软机制的治理具有非正式性和低制度化的特色,更多强调的是国家间的协商、互动,不成立正式的组织,只是召开一些会议,有时是首脑会,也包括财长和外长会等。金砖国家合作机制目前来说,采用的是软机制的方式,具有非正式性,分为峰会、外长会议和财长会议等几个层次定期或非定期会议,仅具有松散的论坛性质,至今还没有设立秘书处。在不同的治理情境下,各国对机制化的偏好具有差异。在环境变动大、对政策灵活性要求高、国家不愿意承担成本的情况下,软机制由于其约束力低,为国家行为体所青睐。软机制也意味着执行力低、治理成效低。就目前的形势来看,金砖国家之间的合作将走向何种程度的机制化,仍未可知。经济合作是推动金砖国家发展的持久动力,金砖国家应继续致力于建设一体化大市场,制定经济合作长期规划,适时启动金砖国家自贸区谈判,建立更紧密经济伙伴关系。

其次,要有效处理内部差异性与机制的稳定性问题。如何实现金砖国家合作机制的内部稳定,是从根本上对“金砖褪色论”进行驳斥的最有效手段。之所以会有对金砖国家合作机制稳定性的担忧,主要是因为金砖国家之间存在较大的差异性,具体表现在:发展阶段不同、经济结构不同、国情不同、地缘政治状况不同。如何在差异性的基础上开展合作,融合各成员国不同的利益诉求是最大的难题。同时,金砖国家间在贸易领域也存在着一定的竞争,在贸易结构、产业结构及全球价值链上的位置都存在着重合现象,难以避免彼此之间发生贸易竞争。但是,总体来看,各金砖成员国之间的互补性大于竞争性,合作潜力巨大,积极探索共同利益是在内部实现金砖国家合作机制稳定的重要保障。在处理国际事务时,各成员国谋求更多的政策协调,寻找共同利益,也有助于建立稳定的合作机制。例如,在金砖国家新开发银行的筹建过程中,金砖国家成员围绕先期资本投入额度、行长人员、组织架构、股东权责以及总部地址等实质性问题进行了有效沟通。特别是中国从合作大局出发,作为金砖发展银行的主要发起国及出资国,在制度设计与安排上做出了牺牲和让步,为金砖国家合作机制的长期稳定性作出了重大贡献,推动金砖国家合作机制在政策落地方面迈出了重大一步。

再次,加快启动金砖国家自贸区谈判,建立金砖国家合作的长效机制。建立金砖国家自贸区有利于巩固和扩大金砖国家领导人峰会取得的成果,为金砖国家间扩大贸易、投资、制造业、矿业、能源、农业、科技创新、金融、互联互通和信息技术合作提供制度保障。发达国家主导的TPPTISATTIP都明显地将中国、俄罗斯、印度、巴西和南非排除在外。基于欧美巨大的经济总量和市场容量,TPPTTIPTISA在“边境”和“边境后”议题上达成的高标准和新规则,将会对全球经贸规则产生示范效应,引发其他发达国家和一些中等收入国家的效仿,从而推高全球经贸规则和标准。如果按照高标准的贸易规则建立金砖国家自贸区,则各方利益更加难以协调,建立的难度将明显增加。中国作为金砖国家中经济体量最大的国家,应该积极倡导建立金砖国家自由贸易区,扩大彼此的经贸合作,夯实“金砖国家”的共同利益基础,促进整体经济增长,优化经济结构,实现共同发展。考虑到金砖国家之间战略利益的复杂性,高标准的自由贸易区建设很难立即启动,可以采取逐步推进的方式,前期重点达成金砖国家自贸区早期收获计划。

二、规模化:推动金砖国家扩容,增强代表性

2010年,南非作为新成员国正式加入金砖国家,这是金砖国家第一次扩容,标志着这一新兴国家的代表性机制已经涵盖了来自美洲、欧洲、亚洲和非洲的主要大国。尽管金砖国家目前面临种种困难和挑战,但是金砖国家不应停止适度扩容的步伐。G20的形成本身就说明以G7为代表的发达国家在处理全球性金融危机时已经感到力不从心。随着新兴经济体总体实力的不断上升,世界政治经济格局出现重大变化,全球治理需要新动力、新思路、新模式,以适应形势的重大变化。金砖国家扩容有利于增加发展中国家和新兴经济体的话语权和决策权,更大发挥这些国家的优势和作用,为全球治理注入新的血液、新的思想、新的理念,使之更加公正、公平、合理,并为世界经济增长提供新动力。金砖国家从一开始就拒绝封闭的俱乐部模式,对其他国家和国际、区域性组织的联系与合作持开放态度。金砖国家扩容正是践行开发合作理念的最好体现,能够让金砖国家合作机制惠及更多国家。

博鳌亚洲论坛2010年发布的《新兴经济体发展2009年度报告》首次提出“E11(新兴经济体11)概念,将G20国当中的阿根廷、巴西、中国、印度、印尼、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非和土耳其等11个国家作为一个新兴经济体进行整体研究。除了金砖国家成员外,阿根廷、印尼、韩国、墨西哥、沙特阿拉伯和土耳其6国,近5年的经济表现明显好于巴西、俄罗斯和南非。2015年,印尼、土耳其、沙特、韩国、墨西哥、阿根廷的经济增长率分别为4.8%3.8%3.4%2.6%2.5%1.2%。除了印尼之外,其他5国的人均GDP都在9000美元以上,远高于金砖国家的平均水平。考虑到沙特和韩国人均GDP均超过2万美元,相对发达,明显高于金砖国家的平均水平,而阿根廷的经济体量较小,可选取人口最多的3个国家作为金砖国家扩容首选成员:印尼(2.58亿人)、墨西哥(1.27亿人)、土耳其(0.79亿人),经济水平与金砖国家接近,发展诉求与金砖国家相似。印尼作为东盟地区的“领头羊”,具有独特优势和巨大发展潜力,当前和今后一个时期,必将成为世界经济发展中一颗耀眼的新星。土耳其是继中国、俄罗斯、印度、巴西和南非等“金砖国家”之后又一蓬勃发展的新兴经济体,在国际社会享有“新钻国家”的美誉。墨西哥成功发挥自身优势,实现了经济领域的部分现代化,建成了整个拉美地区规模最大、最完整、最先进的工业体系。金砖国家未来可采取“金砖+N”的模式,在条件成熟时适度吸收新成员。

三、多元化:实现政治、经济、文化领域全方位合作,增强认同感

金砖国家加强合作,共同应对全球性挑战,符合五国及国际社会的共同利益,为促进世界经济增长、推动世界的和平与发展发挥积极性与建设性作用,金砖国家的合作可以为世界带来机遇,为发达国家与发展中国家之间的沟通与交流发挥桥梁作用。要本着开放、包容、合作、共赢的金砖国家精神,努力建设一体化大市场、金融大流通、基础设施互联互通、人文大交流,实现政治、经济、文化领域全方位合作,增强认同感。金砖国家合作要做到政治、经济、文化“三轮”驱动,既做世界经济动力引擎,又做国际和平之盾,还做人类文明使者,深化在国际政治、经济、文化和安全领域协调和合作,捍卫国际公平正义,促进人类文明交流互鉴。金砖国家要积极参与国际多边合作,提高在全球经济治理中的话语权,在二十国集团峰会上加强协调合作,致力于建设开放型世界经济,落实国际货币基金组织改革方案,推动解决全球发展问题,建设面向未来的金砖国家伙伴关系,构建发展创新、增长联动、利益融合的开放型经济格局,对金砖国家长远发展繁荣具有重要意义。金砖国家要加强全方位合作,密切沟通和协调,继续加强国际合作,维护共同利益。

四、便利化:促进金砖国家投资开放和贸易便利,增强互补性

尽管金砖国家做出了巨大的努力,但从国际投资和贸易便利化发展的总体水平来看,金砖国家投资贸易便利化仍处于中等偏下水平。从金砖国家单个国家的贸易环境来看,根据世界经济论坛的《全球竞争力报告》,在125个国家中,金砖国家贸易便利化发展程度最好的是中国,但是在全球排名中也仅为45名,俄罗斯更是排在了100名之后。世界银行20161025日发布的年度报告《2017年营商环境报告:人人机会平等》显示,在营商效率全球排名中,俄罗斯排名第40位,南非排名第74位,中国排名第78位,巴西排名第123位,印度排名第130位。在投资贸易便利化合作方面,金砖国家仍处于起步阶段,合作的程度有待深化。2011年,金砖国家银行合作机制成员签署《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》,研究在成员国之间扩大本币结算,并进行本币融资,金砖国家金融合作机制向前迈进一大步,有助于金砖国家间贸易和投资的便利化。2012年,金砖五国开发银行共同签署了《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》和《多边信用证保兑服务协议》。2013年,金砖国家通过《金砖国家贸易投资合作框架》。2014年,金砖国家提出《贸易投资便利化行动计划》。在这些合作机制和规划的推动下,2014年金砖5国间贸易额近3500亿美元,较7年前增长了2.5倍。目前,中国已成为巴西、俄罗斯、南非和印度最大的贸易伙伴,与4国双边贸易额达3000多亿美元,累计直接投资额达到350多亿美元。事实证明,金砖国家之间投资贸易合作潜力巨大,需要促进金砖国家投资开放和贸易便利,开展双边和多边务实合作,增强互补性,为金砖国家的共同发展注入强劲动力。中国作为金砖国家贸易便利化发展较为领先的国家,应发挥更加积极的作用。一方面,可结合“一带一路”战略推进与投资贸易便利相关的基础设施建设,为相互之间的贸易发展创造良好条件。另一方面,可推动建立金砖国家大通关机制,推动海关信息共享、互认,促进贸易便利化。

五、共享化:推动“一带一路”与金砖国家成员战略对接,增强包容性?

推进结构性改革,创新增长方式,构建开放型经济,加强宏观经济政策协调,已经成为金砖国家抓住机遇、在国际舞台上发挥引领作用的当务之急。金砖国家存在基础设施投入不足、结构性改革滞后、对外部依赖度过高等风险因素,应结合落实2030年可持续发展议程和二十国集团领导人杭州峰会成果,加强战略对接,拓展金砖国家的潜在增长空间,为合作发展注入新动力、开辟新空间。中国倡议的“一带一路”是开放的、包容的、和平的、平等的,倡导“共商共建、共创共享”,不搞封闭机制,有意愿的国家和经济体都可参与,成为“一带一路”的支持者、建设者和受益者。“一带一路”可以与金砖国家成员发展战略更好地结合起来,包括不接壤的巴西、南非这两个金砖国家成员。重点与俄罗斯提出的“欧亚经济联盟”、印度提出的“季风计划”等战略进行合作对接,在增信释疑的基础上,推进金砖国家形成宽领域、深层次、高水平、全方位的合作格局,使各成员在合作中实现共赢,使广大民众获得实实在在的好处,有力改善金砖国家民众的生活水准,给金砖国家带来共同的发展机遇和福祉,形成更具亲和力、感召力的互利共赢金砖国家发展格局。链接“中国制造2025”“创新驱动”与“印度制造”“技能印度”“清洁印度”等战略,形成互补、互动、互助的发展新格局。

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