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新的历史条件下推动 广东经济高质量发展的几点建议
时间:2019年01月08日    作者:马庆斌

新的历史条件下推动 广东经济高质量发展的几点建议

原创: 马庆斌 林江  本文已经发表在《广东经济》2018年12月期 

   
      党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。今年两会期间,习近平总书记对广东的发展高度重视,提出了“四个走在前列”的新要求。当今世界正处于百年未有之大变局,在新的历史条件下推动广东经济高质量发展已经成为一项重要任务。
广东是中国走向改革开放的前沿阵地。经过40年的改革发展,特别是最近十年来,广东在供给侧结构性改革,推动结构转换和新旧动能转换方面始终走在全国前列。当前,广东有必要也有条件做更高起点深化改革的排头兵、更高层次对外开放的先行军、更高能力创新驱动的领航员,将近忧远虑转化为广东经济蝶变的动力,实现高质量发展。

对国内外经济形势基本预断:世界经济处于“十字路口”

(一)近忧:主要经济体,弱复苏中有分化
IMF报告以及美联储主席鲍威尔等均认为,当前全球很多大型经济体的增长正在减速、放缓。其中,德国、日本前三季度年化收缩率分别为1.2%和0.8%。而美国方面,加息等因素,房地产等先行指标已经开始回落,IMF将美国明年的增长预期下调至2.5%,相比之前的3.5%,降幅明显。其他诸如英国脱欧、伊美争端引发的石油危机等,也成为制约当前及短期内全球经济增长的不确定性因素。
(二)远虑:高端压制、中低端恶性竞争的环境已经开始形成
我国在全球产业格局中的地位会发生变化。美国已经将我国作为战略竞争对手,即使中美经贸摩擦缓和,也不会改变长期以来两国多领域竞争加剧的趋势,未来美国会在高端材料、出口管制、投资限制、人才交流、知识产权等问题上加大攻击力度,华为、中兴等被排斥在5G采购目录外就是例子。美国所采取的措施针对的是中国实体经济尤其是制造业中创新能力强的高端技术。美拉日欧联合的态势明显,而印度、越南等中低端产业发展势头迅猛,我国部分外向型企业、产业向外国转移的倾向在加大。
综合来看,无论短期还是中长期,中国经济转型的压力空前增大,广东作为对外开放的大省,外贸总量占全国的1/3左右,估计影响会比较大。但是,近几年,我国经济的内生动力逐渐增强。2008年国际金融危机以后,我国经济对出口的依赖度下降,外贸占GDP的比重从30%下降到15%,其中顺差占GDP的比重从11.3%下降到1.3%。内需对中国经济增长贡献率超过100%左右,2018年第三季度达到109.8%。因此,总体上,应坚定信心,紧扣结构调整和创新驱动不放松,增强经济的稳定性和韧性。

对广东近期经济形势的认识:经济稳中有变,增速下行压力加大

当前国内经济总体稳中有变,稳中有缓。广东经济外向型特征突出,作为中美贸易战的前沿阵地,考虑国内外因素,今明两年将面临稳中有压、缓中有危、危中有机的局面。近年来,国内经济下行压力的主因在内不在外。只要措施应对得当,尊重经济运行规律、产业发展规律,认清当前中国经济处于从高速增长转向高质量发展的过渡阶段,按照中央要求深入改革,加快完善符合经济高质量发展的经济运行治理方式,就具备将外部压力转化为推动高质量发展的蝶变动力。
(一)对广东当前经济形势及其形成原因的总体认识
1.广东经济稳中有变、危中有机
一是稳中有压。投资、外贸、消费等指标与去年同期相比总体下滑,尤其是工业投资、民间投资下滑更为明显。同时,虽然当前贸易数据稳中有升,最近召开的G20中,国家主席习近平和特朗普会面,决定暂时搁置明年元旦美国对我国2000亿美元商品开征25%的关税率,但考虑未来谈判的不确定性等各方面因素,广东外贸进出口仍有非常大的可能将因此承受较大冲击。
二是稳中有忧。民营企业、中小型企业当前的经营形势较为困难。部分行业企业面临融资难、土地和劳动力成本居高不下、环保社保税费不确定性等各方面因素叠加影响,不乏停产、倒闭的情况,影响了其他企业转型转危为机的信心。以陶瓷行业为例,有企业反映遇到多年未遇的情况,与往年11月停窑相比,今年很多企业3月份就停窑,全行业7-8月份营业额整体下滑18.9%,产能利用率勉强过半(1-8月生产61.3亿平米,全国产能114亿平方米),一旦明年美国对我国关税提高和增加关税目录,这一问题将更为凸显。
三是稳中有变。仍有大批大中型企业、品牌企业、合规经营的企业形势保持较好,表现为利润率、市场占有率等指标稳中趋好,区域工业集中度上升,企业通过增加科技创新投入,提升了竞争能力和抵御贸易摩擦冲击的能力。广东大企业、创新性企业应对市场变化的能力强,只要合理进行政策支持和引导,抵御经济下行态势的影响理由和信心仍然充分。
2.当前经济下行压力的主因,在内不在外
当前我国经济出现增速下行的成因既有中美贸易摩擦造成的外部冲击,尤其是企业在应对汇率风险、关税提高、东南亚及印度等新兴经济体竞争力上升等新情况带来的新问题;也有前期政策消化、房地产调控、环保力度加大、提高职工保障水平等内部结构改革带来的影响;还包括执行政策过程中存在违反经济规律、产业规律的因素,企业负担加大的问题。
(二)几个典型的问题
在政策落实过程中,宏观经济政策稳定性和地方经济政策灵活性关系不容易协调。
1.民营企业“安心”的创业创新环境有待加强
在研究调研中,有企业家用“瑟瑟发抖”来形容民营企业对当前经济形势和有关政策效果的心态。尤其是,最近媒体发表的关于民营企业定位、工会进驻民营企业、职工持股民营企业等问题的讨论,直击民营企业的敏感痛处。对此,中央过去一段时间强调了“两个毫不动摇”,有助于改变之前舆论关于政策不可预期的忧虑,对民营企业家扩大投资、安心经营起到了积极作用。
2.企业“聚心”应对中美等国贸易摩擦的行动有待协调
美国单方面挑起贸易战,压缩了我国企业外贸空间,有一些国家“趁火打劫”,通过关税和非关税壁垒,为企业出口带来更多障碍。随着外贸环境的恶化,在与国外企业谈判汇率风险分担等问题时,我国企业之间协调、“抱团”增强谈判能力以应对关税提高、汇率变动以及第三方竞争所带来的压力的能力有待提高。
3.地方干部“专心”开展经济工作的治理体系有待健全
当前,地方干部依纪依法依规开展工作的意识增强,但是强调工作处处“留痕”,执行中的过于死板,容易造成形式主义、时间成本提高,降低效率。应该在简政放权的同时,强调减政减权,尽快制定工作的“负面清单”,完善依法办事的体制机制,减少不必要的会议、文件、检查等。对于市场化程度高的产业,可个别灵活处理,采取“直通车”的方式,在合规合法的基础上,避免行政因素的过多干预。中国发展靠地方政府,靠民营企业,因此,要给地方留有发展余地,特别是对于新生产业都规划好了才让干并不现实,也容易错失发展时机。不是收权,而是放权减权。不是补贴,而是取消不必要的干预。
4.地方“实心”发展实体经济的税收激励体系有待优化
一是有部分地方干部反映,现在从事工业费心费力,有面子没里子,且投资工业需要几年后才能见成效,如果搞房地产,则可以几个月、一年见效。二是投资风险定价机制有问题。投资资金分配看政府不看市场,形成政府无限信用的投融资环境,民营银行的行为逐渐向国有银行趋同,民营企业也开始找地方政府投资。
5.城市产业用地缺乏足够的弹性
土地指标的市场化改革滞后是当前经济形势下行中的重点,实践中存在土地指标新的不够用、旧的难流转的现象。一是东中西部省份土地指标分配缺乏效率,就土地指标分配而言,广东人均最少,中西部地区多,但是就产业效率而言,东部明显高于中西部。二是旧的工业用地指标缺乏市场化的退出流转机制。旧产业退出以后,原有的土地指标无法通过市场化手段交易退出,很多倒闭企业等着政府把工业用地改成商业用地赚取差价,但是,土地又是高压线,如果把企业家闲置土地收回,企业起诉政府的话,政府就难以承受。三是土地指标的大小项目缺乏合理配置与审批权限之间的矛盾。地方政府喜欢大项目,忽视小项目,往往一个大项目占地几百上千亩,用地级市一年指标,但是,审批权限有限,程序多,时间长,往往会错过产业发展的市场机遇,而中小微企业只要十亩左右的地,审批权限在基层地方政府,马上就能建设就能投产。
6.社保、环保等政策制定和执行的精准科学程度有待提高
当前社保、环保等政策在制定和执行过程中,存在没有全面考虑中国经济发展的阶段性、产业发展的规律性,执行过程一刀切、切一刀,以及“倒洗澡水把孩子倒掉”等问题。以广东两家化工产品固体废弃物处理项目为例,因为其环保指标不达标而被停产,其后果是区域内的多个工业项目因为没有废弃物处理能力和场所而导致限产、停产,会直接把企业“搞死”。一个简单的道理,在工业生产、废弃物处理等环节上,如果因为工业废弃处理能力不够而把环保环节的企业关停,就会造成生产环节的企业因为不能达到环保标准而被关停减产。另外一个典型的案例是关于砂石场被关停的问题,造成很多基础设施和建筑用料突然断了原料供应,多个项目受到影响,成本暴涨。另外,考虑到环保要求,产业园区都把新能源汽车、高端装备、新材料、生物医药作为主导产业,却不允许电镀、化工、注塑、金属加工行业企业进驻。在研究日本京都中心城区园区的发展时发现,园区电镀企业与居民区相邻,整个京都地区更有近千家电镀工业企业,形成该地区电子、电器、汽车等产业链基础配套,为生产高品质产品提供关键工序,可见落实相关政策也可以另辟蹊径,不能完全一刀切。
(三)几点建议
推动广东经济高质量发展,要构建“静(政府)心、舒(干部)心、雄(国企)心、定(民企)心、信(外资)心、宽(百姓)心、聚(迎难)心、竞合(粤港澳)心”的“八心”广东。
1、加快建立符合向高质量发展过渡期的政策体制。当前国家正处于从高速增长向高质量发展的过渡阶段,这一阶段估计需经历5—7年的时间。政策制定应更多符合过渡阶段的特点,而不能全面按照高质量的标准执行。需要给地方政府、企业等过渡期,需要加大对地方政府、企业的政策辅导,合理的扶持和帮助,不能一味强调高质量、高标准。
2、简政放权和减权让权并重。在目前的经济形势下,需要给予地方政府更多的投资项目、发展产业自主权。项目投资的决策权、土地指标的配置权等应更多向基层政策倾斜,同时,加大对虚假项目套取土地、囤积土地、倒卖土地指标等行为的打击力度。要解放思想,来一场新的“放水养鱼”,政策上疏漏有序,给新生的有市场潜力的企业更多的发展空间。
3、在现有财政体制难以较短时间调整的背景下,优化财政转移支付方式。随着减税降费力度的加大,在现有的五级政府的管理体制下,基层政府尤其是镇一级的政府存在财政崩盘的危险,应作好预案,与以往项目型的财政转移支付不同,应增加应急的财政转移支付能力。
4、环保政策应把重点放在引导企业技术升级、采用降低污染的技术和生产工艺上,而不是简单的一关了之。应从产业链的角度研究制定更为科学的政策,避免把污染企业和污染治理企业混为一谈,避免把有重污染风险但低排放企业和有重污染行为的企业混为一谈。
5、引导企业抱团应对中美贸易摩擦等问题。在应对关税提高、汇率变动大的问题时,应采取有关部门、地方政府、行业协会联合鼓励,引导企业抱团应对关税和汇率变动等问题,企业对外商业谈判,合同签署等进行引导抱团判断,针对汇率变动等进行培训、辅导。
6、制定前瞻性政策,应对印度等国家制造业崛起的问题。“印度砖”为代表的产品有崛起之势,印度、越南、墨西哥等国家的制造业发展迅速,尤其是中美贸易摩擦的背景下,这个趋势有加速的可能。应更多的在中国产品标准、中国品牌、中国技术等方面加大政策研究,避免企业盲目转移生产线、简单售卖生产线等,给中国技术赢得时间。

具体的区域和产业措施建议:领航第四次工业革命

广东应着力迎接第四次工业革命,在短期应对经济波动的同时,紧扣高质量发展,咬住科技创新不放松,脚踏实地的探索颠覆性技术(例如,5G、量子、高温超导、太空探索、精准医疗等),加大未来产业的招商和培育力度;学习日本,大力实施“广东品牌”工程,将其作为打造品质管理的全省行动。
(一)新旧动能转换激发增长潜力,打造改革广东
在这方面,广东应着力做好:第一,激发经济发展的内生动力;第二,以二三产业融合发展推进制造业上新的台阶;第三,打破传统融资方式,建立新的融资模式,主要靠政府的传统融资模式已不能适应新时期的发展需要。
(二)积极引进面向未来的大项目,支撑地方经济转型,建设开放广东
广东应更多打造与香港合作对接的大型项目,发挥创造力,借助香港的窗口优势,合作互补,互利共赢。在这方面,惠州、肇庆等地提出建设香港飞地,通过打造“飞地经济”,把香港作为其参与全方位国际合作的窗口和桥梁,是值得探索的创新举措。
(三)继续加大科技创新能力建设,打造创新广东
要把全世界的最聪明的脑袋,最富裕的口袋云集广东。广东省政府在推进科技体制改革的同时,加强与科研院所合作,共同推进中国(东莞)散裂中子源、国家超级计算广州中心、国家超级计算深圳中心、江门中微子实验室、深圳国家基因库等重大科技基础设施建设,以提升原始创新与核心技术突破能力,同时在市场机制作用下,这些重大科技基础设施带动周边聚集了大量研究机构和企业,形成了较为完整的创新产业链和科技创新生态体系。
(四)与“一核一带一区”的区域发展战略相呼应,广东应把“一湾(粤港澳)一廊(科技走廊)一半岛(雷州半岛)”作为支撑,打造共富广东
主要是科技走廊打造世界上最具风险活力的资金聚集、最具创新能力的人才聚集、最具开放的科创实验室聚集、最具国际标准的知识产权保护实验室;雷州半岛与海南岛应联手打造(一点五岛自由港),尤其是可以从南三岛等地开始逐步扩围。
(五)加强对企业应对中美贸易摩擦的指引,打造应急广东
帮助企业开拓多元化国际市场;建立完善企业走出去的保护机制。建立新型产学研联合体;加大对中小企业、草根经济和民营企业的支持力度;企业抱团取暖,打造供应链上下游、产供销、内外贸一体化产业合作联盟。
(六)基础设施升级,打造畅通广东
按照“一核一带一区”的区域布局,加大对省内毛细血管道路的建设。加大对节点城市之间地铁、城际铁路的建设。按单位面积、人均来看,广东(110公里)相比东京、纽约等大城市,地铁密度潜力很大。东京圈的铁路相当发达,存在的轨道交通类型有:公交型普通铁路(JR铁路、私营铁路)、地铁、微型地铁、单轨铁路、定向人群运输GMT和有轨电车。
(七)发挥香港优势,建立现代治理体系,打造法制化广东
香港在城市的发展管理和治理方面有很多优秀的经验值得我们参考,广东与香港在地域、文化和经济发展水平等方面更相近,更加具有借鉴、学习的便利条件。例如,设立法定机构可成为加快推动区域经济向法治化、市场化、规则化方向转变的一个思路。
(八)在“民”字经济上下功夫,民营、民资、民生、民工,打造包容广东
一是2017年以来,广东的外贸结构正在进一步优化,由“外资企业+加工贸易”向“民营企业+一般贸易”转变的趋势明显。可以说,民营经济活,则广东经济稳,民营经济强,则广东经济进。二是优化民营企业投资运营的制度保障,纾解短期民营企业经营困难的同时,着力加大在地方法规、投资负面清单、产业进入门槛等方面的制度性保障,落实中央“两个毫不动摇”的精神。三是加大对农业转移(外来)人口的安居保障房建设,采取更具市场化的公租房政策等,把消费、年轻人口留住。


文丨马庆斌 (中国国际经济交流中心研究员) 
       林    江 (中国国际经济交流中心助理研究员)
(来源:《广东经济》2018年12月刊)

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