完善体制机制和创新政策体系,加快落实区域协调发展战略

  • 时间:2020-05-15
 

来源:《中国发展观察》2020年第7-8期合刊

 

 韩永文  中国国际经济交流中心副理事长

马庆斌  中国国际经济交流中心研究员

 陈 妍  中国国际经济交流中心副研究员

 

区域是经济社会发展和生产力布局的空间载体,在国民经济发展体系中占据十分重要的位置。中央历来十分重视区域经济发展布局和区域经济发展。改革开放以来,我国相继实施了东部率先、西部开发、东北振兴和中部崛起战略,构筑起我国区域发展总体战略,对我国区域协调发展发挥了积极作用,奠定了良好基础。十八大以来,党中央、国务院着眼于共享经济发展、逐步实现共同富裕发展大局,在原有区域发展战略基础上,又提出京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略,与“一带一路”建设对接,积极构建东西南北纵横联动的区域经济新格局,以形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。实施区域协调发展战略对于推动经济高质量发展,构建现代化经济体系意义重大。加快落实中央关于区域协调发展战略部署,需要完善体制机制和创新政策体系。

完善中国特色区域协调发展治理体系的迫切性

(一)区域协调发展有自身规律,内涵也在不断丰富和发展

随着世情国情区情的变化,对于什么是区域协调发展和怎样推动区域协调发展,需要从理论、制度、体制和政策层面不断深化提升。理论上来说,区域是针对行政区而言的,是在自然条件、经济条件等综合考量的基础上,按照区域内最大相似性和区域间最大差异性的原则对国土空间进行划分。在推动经济高速增长阶段,对区域协调发展的认识停留在区域之间的GDP、人均收入、财政收入、产业结构、入学率、人均病床等层面,这个阶段对区域协调发展的认识,反映在地方政府行为上就是“唯GDP论英雄”,大家强调自己“一亩三分地”的区位、交通、自然资源等绝对优势,而不是市场竞争条件下的比较优势。尤其体现在发展规划、产业选择方面的高度相似性,招商引资过程中进行“追逐底线竞赛”以形成“政策洼地”优势,中央政策也是以破解这些指标差距为主要目标。客观上讲,在经济体量比较小,各种经济要素主要在行政区内流动配置阶段,这种对区域协调发展的认识和政策推动了改革开放以来中国区域经济的快速增长。但随着经济快速发展,市场要素的流动和配置开始超越行政边界,原有的体制机制和政策体系就难以有效推动区域主体之间的良性竞争合作,大量存在恶性竞争导致产业趋同、土地浪费、环境污染等问题。推动区域协调发展过程中如何适应社会主要矛盾的变化,满足人民对美好生活的需要,破解发展不平衡不充分问题,也就成为迫切需要回答的问题。

(二)传统区域协调发展理论和政策,需要跟进适应新发展理念的要求

随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段,传统的区域经济发展理论和政策难以适应中国经济社会发展的新要求。一是与高质量发展的要求不适应。新时代的区域协调发展战略需更符合生态优先、绿色发展的理念,需符合主体功能区战略的要求。二是与四大区域板块内部逐步出现分化的现实不相适应。2008年前,区域经济不协调更多体现在四大板块间的发展差距上,最近几年,尽管四大板块差距仍在,但南北分化较为明显,东部的南北省份、中部的南北省份以及西部的南北省份的分化均开始凸显,这对区域政策精准性的要求更高了。三是与社会主义市场经济体制的要求不适应。中央提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,要求各区域主体能够按照市场的原则发挥比较优势,按照区域产业链、供应链和价值链规律分工布局、推进发展,要求政府功能更多体现在维护公平竞争的市场环境和提供公共物品上。

在实践层面上,如何发挥政策引导作用,让土地、劳动力、资本、技术等生产力要素和交通设施、重大项目等更加合理布局,引导每一个区域内部行政主体能够在符合区域最优化发展前提下实现自身的最优发展,并服务于我国经济“量的合理增长和质的稳定提升” 新要求,成为迫切需要回答的问题,也对推进区域协调发展,深化体制改革,建立新的协调机制提出新要求。

(三)新时代区域协调发展的新内涵和新目标

第一,新时代推动区域协调发展要更注重辩证法。习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文中提出区域协调发展的辩证法,“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源,特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区,以及一些重要城市群。不平衡是普遍的,要在发展中促进相对平衡”。

第二,区域协调发展新内涵必须体现“创新、协调、绿色、开放、共享”。201811月,中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出,构建“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”区域协调发展新机制,将“基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当”作为区域协调三大目标。建立健全具有中国特色的区域协调发展治理体系,对于建设现代化经济体系,实现高质量发展具有重大意义。

第三,着力于“量的合理增长和质的稳定提升”发展。2019年中央经济工作会议提出,加快落实区域发展战略,完善区域政策和空间布局,发挥各地比较优势,构建全国高质量发展的新动力源。区域协调发展要着力于三个方面:一是推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设,打造世界级创新平台和增长极。二是“一新区两流域”的高质量推进,要扎实推进雄安新区建设,落实长江经济带共抓大保护措施,推动黄河流域生态保护和高质量发展。三是要提高中心城市和城市群综合承载能力,形成中心城市带动都市圈、都市圈带动城市群、城市群带动区域发展的良好态势。

新时代区域协调发展的新特点、新矛盾、新趋势与新突破

(一)区域协调发展战略需坚持将“发展好”和“保护好”有机结合

未来一个时期,尤其是“十四五”期间,四大板块总体发展战略会更加突出公平性,而京津冀协同发展、长三角一体化建设和粤港澳大湾区建设等三大重大区域发展战略则会更加注重培育形成发展动力,长江和黄河两大流域更加强调生态保护,为全国可持续发展提供保障。如何处理“发展好”和“保护好”的关系,将是未来区域协调发展的一条重要主线。

(二)我国区域协调发展的新特点和新趋势

第一,数字经济和速度经济等新因素打破区域协调发展的固有格局。高铁、高速公路、互联网、人工智能等新基础设施代表的速度经济和数字经济背景下,新技术、新产业、新模式等因素开始超越空间距离、资源禀赋等传统要素对区域经济协调发展的影响。通过对湖南、湖北两省的实地调研发现,在高铁、高速、航空等高速、高舒适性交通设施建设以及长江黄金水道建设的带动下,东部产业向中西部转移速度加快,规模增大;产业转移过程伴随着产业升级,中西部工业化进程和质量明显提升。人口流动趋势也与这一趋势相吻合,在全国农业转移人口总量增速大幅度下降的同时伴随着空间结构变化,人口转移增速从2010年的5.4%逐步下降至2018年的0.6%。同时,2018年的数据显示,就地就近(所属乡镇内)工作的农民工人数上升0.9%,而外出(所属乡镇外)农民工数量则下降1.5%;在东部、东北地区就业的农民工人数减少,在中西部地区就业的农民工持续增加。

第二,东西部差距缩小的同时,南北分化凸显。近年来,全国经济重心进一步南移,南北区域发展态势分化,南北差距持续扩大。从2013年起南方地区经济增速超过北方,两者增速差距越来越大;经过计算可以看出,2018年北方地区经济总量占全国的比重为38.5%,2012年下降4.3个百分点。尤其是东北地区,人口流出、企业竞争力不足、经济增长乏力等问题突出。2012年至2018年,东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%,常住人口减少137万。还要看到,南北差距和东西差距的内涵不完全一样,东西差距总体是生产力布局的差距,南北差距则主要是开放、创新和经济活力的差距。

第三,中部、西南、东南形成中国经济增长的三角稳定增长带。产业转移伴随产业升级,人口转移趋势的改变伴随中西部城市的规模扩大,中西部的工业化、城镇化质量不断提高,经济呈现稳定的中高速增长态势。西南地区重庆、四川、云南和贵州四省市GDP增速多年位居全国前列。中部的湖北、湖南、河南、安徽等省份经济增速持续保持在比全国平均高1-2个百分点水平。东部长三角和珠三角各省市经济总量保持在全国前列的同时,增速普遍高于全国平均水平。未来中部、西南和东南地区将是中国经济的稳定增长带,被称为“新黄金三角”。

第四,开放与创新成为实现区域协调发展的重要领域。全国已有18个自贸区等开放型经济平台, “一带一路”建设、长江经济带、西部陆海新通道建设等的实施,使得重庆、四川、广西等西南省市实现了区位再造,从内陆或沿边的边缘区位劣势,转而成为开放推动的新辐射中心或新开放前沿优势。另外,创新驱动影响区域经济发展格局。从研发强度来判定未来我国区域发展分化趋势,有学者参照OECD国家平均的研发强度,将中国各省市划分为三个板块,第一板块是研发强度超过2.4%的省市,这些区域发展动能已经开始步入创新驱动阶段,从2018年的数据看,北京(6.17%)、上海(4.16%)、广东(2.78%)、江苏(2.7%)、天津(2.62%)和浙江(2.57%)六个省市处于第一梯队。第二板块是中部和西部的13个省市区,研发强度在1.2%-2.39%,发展仍主要靠投资驱动,但呈现出加快增长态势。第三板块是研发强度低于1.2%12个省(市区),分布在西部和东北地区,增长动能主要是资源驱动。

第五,城市群和都市圈成为区域发展的核心平台。随着新型城镇化加快推进,我国区域发展中的人口和经济要素越来越多地聚集到城市群。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确城市群为推进新型城镇化的主体形态,并规划了19个城市群。从目前情况看,发展比较成熟的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等3个城市群集聚了全国38.6%的城市常住人口,创造了46% 左右的GDP,还处于人口持续流入以及GDP占比持续提高的态势(这也是201912月召开的中央经济工作会议提出打造的三大世界级创新平台和增长极)。以中心大城市为核心,以“1小时通勤圈为范围” 的都市圈,正成为城市群内一个重要的形态。研究显示,北京、上海、广佛肇、深莞惠等102000万人口以上的大都市圈,重庆、青岛等141000万—2000万人口的大都市圈,这24个都市圈以全国6.7%的土地聚集了33%左右的人口,创造了54%GDP。中心城市带动都市圈,都市圈带动城市群,城市群带动区域发展的态势正在形成。

(三)完善体制机制和政策体系是区域协调发展的难点也是突破点

调研发现,制约区域协调发展的问题很多,突出问题是体制性障碍和机制性矛盾。

第一,处于不同发展阶段的区域主体,对推进协调发展关注的问题不同。东部区域主体更加关注制度性障碍、开放和创新能力的协同和基本公共服务的便利化等关系发展质量的问题。处于发展追赶阶段的中部区域主体更加关注产业协同、连接东部地区的基础设施、创新投入等增长问题。西部地区作为经济发展的后发地区,更加关注如何融入“一带一路”,充分利用国内国际市场,发展特色产业,拓展经济发展空间。东北地区处于转型阵痛期,关注的是改变产业单一状况,完善营商环境,加大改革力度,在国家高质量发展进程中找准自身定位。

第二,不同空间尺度的区域主体推进协调发展面对的问题不同。一是四大区域板块间的协调发展问题。现阶段区域发展中比较突出的现象是中西部与东部发展差距逐步缩小的同时,南北发展差距凸显, 南北方在开放和创新发展方面差距不断扩大。二是区域板块内部次区域之间的协调发展问题,尤其是江河流域、城市群和都市圈的协调发展问题。比如,长三角区域一体化是四个省域及其城市群之间协调发展的问题,如按照“一小时都市圈”的概念,南京都市圈则涵盖了江苏和安徽的城市,需要建立跨省协调机制;珠三角城市群是广东省内不同城市之间协调发展的问题,如果上升到粤港澳大湾区建设,则是“一个国家、两种制度、三个海关”之间协调发展和市场一体化问题。其他区域以及区域内城市群的发展,同样存在如何推动差异化、互补性、融合式发展,避免同质化、排他性、离散式发展等问题。在完善体制机制和创新政策体系时,需要考虑这些空间尺度问题。

(四)区域协调发展的共性问题是协调机制不完善

第一,传统的以行政边界为单元的政绩考核体系、绩效评价体系不适应区域协调发展需要。在以GDP为主要考核指标的情况下,各地区在发展产业、GDP核算、税收分成等方面存在竞争关系,突出反映在各地发展规划内容雷同、招商引资的恶性竞争等,表现为跨区域深层次产业联动发展机制不畅通,产业关联度不高,区域合理分工、优势互补的产业格局难以形成。

第二,市场一体化建设问题。区域市场壁垒、地方封锁保护等现象仍然存在。一些地方提出“首台套”重大技术装备在跨地区销售中不能享受相应的资金、政策、保险等支持。另外,区域市场监管标准、处罚标准不统一,自由裁量权不一致,跨省市执法联动难等。

第三,跨区域利益共享共担机制问题。飞地经济、共建园区在经济与社会统计特别是经济总量核算分享,农用地占补平衡以及税收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排;跨区域重大项目建设的投融资机制不完备,尤其是公共性、基础性、通用性的跨区域重大项目建设,缺乏有效的投融资机制保障, 建设和运营机制也亟需创新完善,导致跨区域的基础设施建设特别是断头路、瓶颈路建设协商难、衔接难、建设难。

第四,流域上下游生态保护和污染治理问题。上游省市承担着水源地保护的职责,产业发展受限,影响经济发展和就业,而对水源地保护的贡献将极大降低下游省市的污染治理成本,为产业发展创造了良好条件。如何形成对上游的合理补偿、共享绿色保护与发展成果,实现上下游公平性发展,需考虑完善纵向和横向生态补偿制度,从以往简单的协商性经济补偿转向建立规范的制度化补偿机制,建立综合性的资金、产业等多元的生态补偿机制等等。

第五,协同推进创新开放问题。跨行政区划创新治理体系亟需加快探索建立。总体上看,区域创新生态体系尚缺乏行之有效的机制,聚焦关键核心技术合力攻关机制有待强化。区域内的自贸区、港口、航空等重大开放平台和基础设施的协同机制也需要加快构建。

第六,城市群发展的突出问题。一是城市群内部城市发展水平整体比较低,县域经济发展滞后,城乡差距明显。二是中心城市多呈内敛式发展,辐射带动能力有限。多数城市群内部结构不协调,缺少次级中心城市,一体化程度低,中小城市发展活力普遍不足。三是城市群内部没有形成良好的分工协作格局。多数城市产业定位缺乏全局高度的协调。对于跨省域的城市群,政府之间协调能力不足。

上述这些问题集中反映出,区域之间和区域内城市之间尚缺乏充分的纵向和横向联系;区域之间尚未构建起有利于推动区域协调发展的体制机制;区域发展战略格局逐渐细化,各发展战略区之间缺少衔接、缺少协调,区域发展规划碎片化问题凸显,地区间整体规划的衔接问题还没有纳入专项研究。未来区域协调发展突破点在于建立健全更加有效的体制机制和政策体系。

落实国家区域协调发展战略的主要思路和举措

落实中央区域协调发展战略的布局部署,需要完善体制机制和创新政策,聚焦破解区域协调发展和合作中的运行症结及体制机制弊端。探索新时代条件下发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,进一步提高要素自由流动、合理配置和高效组合,形成有利于区域间开展合作、利益共享、实现市场一体化的体制机制。

(一)坚持四大板块区域发展总体战略,保障区域发展的协同性

基于新时代区域协调发展的新要求,应在四大板块战略基础上,坚持不同板块采取不同策略,促进区域政策向着差异化、精准化方向发展,不断完善四大板块的内涵。

东部:发挥“龙头”创新引领作用,成为率先实现高质量发展新高地。发挥东部地区创新带动作用,重点加强原始性科技创新,抢占前沿科技制高点,真正提升“卡脖子”的关键核心技术自主化水平,推动核心产业融入国际产业链、价值链中高端,成为国家竞争力的重要保障,引领全国创新发展,加强与中西部地区创新合作,形成差异化分工的国家创新链,逐步建设成为全国乃至世界科技创新的引领区,成为稳固我国经济发展大局,率先实现高质量发展的高地。

中部:发挥制造业优势,形成实体经济发展新高地。中部地区是下一个经济周期最具增长潜力的区域,具备相对坚实的制造业基础,要继续实施好中部崛起战略,进一步提升中部崛起战略定位。以国家制造业水平的整体提升为目标,推动东部地区制造业与中部地区互动发展,高效配置不同比较优势区域的发展空间资源。从财税、金融、产业等方面,出台突破性重大政策组合,夯实中部地区作为国家制造业中心地位,重点培育特色优势产业集群,形成具有竞争优势的制造业产业体系;形成以制造业为中心的实体经济发展新高地。

西部:融入“一带一路”合作发展,形成向西开放的前沿高地。西部地区是推进“一带一路”建设的核心区域和关键节点,在“一带一路”向西推进过程中,西部地区作为重要的交通、物流枢纽商贸集聚和交易中心,将成为未来中国全面开放和经济发展重要的支撑区域。应发挥西部陆海新通道联接“一带一路”,衔接长江经济带的功能作用,建设铁海联运,实现铁路和港口无缝对接,全面提升西部对外开放层级。在中西部地区建设一批特殊经济区、国家承接产业转移示范区、沿边重点开发开放试验区、自主创新试验区、重点边境口岸,打造向西开放的桥头堡。同时,西部地区承担着重要的生态服务功能,应发挥比较优势,发展特色产业,探索生态价值实现机制,绿水青山转化为金山银山的有效路径。

东北:推进产业多元化发展,打造对外开放新前沿和新的增长点。东北振兴要针对体制性和结构性矛盾加大改革力度。通过产业多样化,培育产业集群,解决产业结构单一问题,提升内生增长动力,提升经济整体竞争力,重新确立综合制造业基地地位。发挥东北地区面向东北亚开放合作的区位优势,在东北地区谋划新的开放战略,基于中日韩自贸区谈判的进程,探索在东北地区建设自由贸易港,带动整个东北地区开放发展。加强东三省、内蒙古自治区和山东省的合作,共同打造成我国面向东北亚的全面开放平台。

(二)增育区域增长带,构建高质量发展的新动力源

我国区域经济已进入“多极并存”时代,新的区域发展战略,需要更加重视培育新动力源,坚持积极培育壮大连贯东西、带动全国的若干经济支撑带,全面推进实施陆海统筹发展,构建行政区与功能区并重,“四大板块”与“多极支撑带”协同的区域发展空间布局。

落实重大区域战略,打造世界级创新平台和增长极。京津冀协同、粤港澳大湾区和长三角一体化是我国区域发展战略中推动形成高质量发展的动力引擎。京津冀协同发展,以疏解首都非核心功能为抓手,探索人口经济密集地区优化发展的新模式;粤港澳大湾区立足发挥粤港澳综合优势,深化内地与港澳合作,建成国际一流湾区和世界级城市群;长三角一体化为全国区域一体化发展提供示范。三大区域战略承担的功能和职责各不相同,但将是我国区域经济发展的第一梯队,是支撑构建全国高质量发展的新动力源。未来,京津冀、粤港澳、长三角需对标全球一流区域,是国家实施更大范围、更宽领域和更深层次的全面开放的桥头堡,培育成为全球最优质要素资源、最高端产业的集聚地,建立一流的创新体系,提升我国在全球价值链和创新链中的地位,打造世界级创新平台和增长极。202013日,中央财经委员会召开第六次会议,提出推动成渝双城经济圈建设正式上升为国家战略,强化重庆和成都的中心城市带动作用,使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地,将是我国区域经济布局中又一增长极。

积极推进流域带状区域战略, 实现区域发展梯度协调。流域在我国区域协调发展中的地位日益重要,从长江经济带到黄河流域生态保护和高质量发展,这两大战略是基于我国最重要的两大流域,传承与发扬中华文明,底蕴厚重,在经济上则由相对发达的区域与相对不发达的区域构成带状经济区,区域内部发展关联性强,共同面临发展权与保护责任的矛盾。这两大经济带强化先发地区带动后发地区发展,有着促进不同梯度区域协调联动发展的重要考量和战略布局;求解生态发展与经济发展辩证关系,诠释好绿水青山与金山银山的辩证统一,为推动流域经济带发展,为推动高质量发展过程中如何处理发展与保护的关系,建立生态资源价值实现机制,探索可复制、可推广的有效经验。

服务“一带一路”建设,重构区域开放新格局。充分利用“一带一路”建设带动作用,以六大国际经济走廊互联互通为突破口,拓展国际合作新空间,助推沿海、内陆、沿边地区协同开放,构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。发挥“一带一路”纽带作用,集中更多政策资源和优质要素资源,提高产业集中度,开拓经济发展空间,引导支持中西部欠发达地区融入全球价值链分工体系,以全面开放加快内陆和沿边地区发展。借助国际经济走廊,把长江经济带与中国—中南半岛经济走廊连接起来,把云南建成向东盟开放的重要辐射中心,把新疆建成向西开放的重要基地,打造内陆开放经济高地。

关注南北分化,谋划南北联通协调发展经济带。我国现有的区域发展战略,特别是带状经济区基本上是以连通东西为主要目标的,目的是解决东中西发展差距问题。但当前南北分化问题已经出现且异常明显,必须高度重视,加快研究解决。当前,可考虑以东部沿海经济带、中原城市群和长江中游城市群经济带为基础建设若干南北走向的纵向经济带,以应对南北分化态势,优化区域协调发展格局。同时,需在认清南北分化产生根源的基础上,谋划相应的次区域战略和政策。从区域发展历程看,东西差距和南北差距的内涵不完全一样,东西差距从根本上说是生产力布局的差距,而南北差距主要是开放和创新的差距,对此应系统考量,增强政策的针对性和精准性。

(三)提高中心城市和城市群综合承载能力,打造区域增长极

中心城市和城市群是区域经济发展重要支撑。城市群是实现区域经济“量的合理增长和质的稳步提升”的创新平台和增长极,中心城市在其中发挥辐射带动、引领示范、组织协调功能。区域差距的实质是中心城市和城市群发育差距,未来协调城市群和中心城市的发展,将是区域协调发展的重要抓手。

推动城市群内形成优势产业集群。城市群内应形成若干产业集群,各类型城市基于现实条件优势互补,形成合理定位和分工,推动城市群产生强大的产业竞争力。城市群内的中心城市和大城市有能力吸引优质生产要素向其集中,不断产生创新成果,形成主导产业,而这些创新成果的应用和生产制造,以及主导产业的大量配套零部件企业、生产性服务业等均在周边中小城市布局,如果没有人为的行政隔离,在市场机制作用下城市群内部就可以形成合理分工,城市群内所有城市共建共享产业集群带来的红利。这种以产业集群为基础形成的大中小城市合理分工的城市群,是未来我国经济发展重要的动力源和增长极。

提高中心城市和城市群的综合承载能力。综合承载力的内涵包括:与人口更加密集相适应的教育、医疗、交通、就业等公共服务供给能力和优质度不断提高的服务水平,在经济要素有效聚集的同时不断增强发展动力和创新活力,产业集群更加多元的同时,产业链、价值链、供应链的协同功能更加凸显;国际交往活动日趋频繁的同时,全球或区域影响力竞争力更强大。提高中心城市和城市群的综合承载能力,一是增强城市群发展的协同性,提高都市圈辐射能力,构建更加科学的城市群治理体系,既要实现轨道、地铁、高速等基础设施的硬连通,也要实现市场、服务等发展软环境的连通。二是强调创新和开放双轮驱动,建设更多具有国际影响力的科创中心、孵化中心、基础科学和原始技术创新平台等,打造世界一流营商环境,成为区域和全国技术创新策源地和创新思想汇集区。三是构建更加包容的“新老市民”融合服务体系,畅通城市群内部人口自由流动。

优先在城市群开展区域一体化试点。当前因行政区划分割阻碍,我国中心城市发展产生的是虹吸效应而非辐射效应,也是我国区域经济协调发展亟需解决的体制机制问题。要实现区域经济一体化目标,可以先从城市群这一较小的区域单元的一体化开展探索,创新体制机制,促进生产要素的自由流动,形成统一市场。在这个空间范围内可以开展一系列制度创新试点,比如区域财政共享机制,土地资源统一配置机制,海关口岸、港口等一体化机制等,形成的成功经验再在更大的区域空间内推行和实践。

完善实现高质量区域协调发展的体制机制和政策体系

(一)完善区域发展的组织机制和法律法规

未来区域协调发展需要有权威的协调机制和相应的法律保障,强化区域政策的法律效力,保障区域协调发展战略的长期稳定实施,确保“一张蓝图干到底”。要形成促进区域合作的政府间协调机制。长三角一体化积累了很好的经验,形成决策层、协调层和执行层区域合作“三级运作”机制,在国家推动长三角一体化发展领导小组的统一领导下,形成了“上下联动、三级运作、统分结合、各负其责”的区域合作机制,强化分工合作。三省一市也分别成立了本省市推动长三角一体化发展领导小组及办公室,并签署了人大工作协作机制、地方立法工作协同等协议,围绕促进大型科学仪器共享、长三角生态绿色示范区建设法治保障等问题开展立法研究等,这些都是值得研究和推广的好做法。

(二)增强区域政策的针对性和精准性

我国区域经济分化态势越发明显,进一步加剧态势显现。未来以互联网和智能制造为特征的新经济业态,具有更强的积聚效应,先发地区的优势会继续被强化,区域分化态势很有可能持续下去。由于区域经济发展形势、区域间关系日趋复杂,对于区域政策的差异性和精准性的要求就更高,制定更小尺度、更有针对性的区域政策,是应对区域分化态势的有利工具。

(三)构建有效的跨区域产业合作方式

区域间或区域内产业一体化发展,会形成对基础设施、社会保障、市场体系一体化的带动。长期以来,我国的产业布局受制于行政区划的约束,产业布局缺乏统筹规划,各自为政、自成体系,同质化和无序竞争日益严重。在区域范围内,突破行政边界,根据各地产业基础,优化产业布局,构建科学合理的分工体系,实现良性互动。区域间或区域内城市共建飞地产业园是实现产业协同发展的有效方式,应鼓励先发地区在产业转移过程中根据现实条件选择与后发地区共建飞地产业园,通过建立多方认可的利益共享机制,实现优势互补、互利共赢。

(四)形成全国统一、开放竞争有序的商品和要素市场

促进区域协调发展最终需要发挥市场机制的作用,通过深化改革,打破影响区域间要素自由流动的壁垒,建设全国统一市场。全国统一市场的建设,应加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。在信用、金融、信息、产品质量、公共服务、食品安全等领域均需加强法律法规和标准规范的协同。全面实施全国统一的市场准入负面清单制度,消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制,建立市场准入负面清单动态调整机制和信息公开机制。支持联合建设科技资源共享服务平台,鼓励共建科技研发和转化基地。探索建立企业需求联合发布机制和财政支持科技成果共享机制。清理城市间因技术标准不统一形成的各种障碍。

(五)推动实现养老保险全国统筹

以省为单位的养老保险统筹造成各地费率不一致,导致不同地区企业人力成本差异,严重影响企业公平竞争,影响全国统一市场的建立和劳动力的流动。解决这一问题的方法已经有广泛共识,世界上大多数国家的做法是实施基本养老保险全国统筹,由国家统收统支,统一费率和费基。目前看,应尽快开始全国统筹的准备,下定决心建立全国统一的养老保险信息系统,在此基础上统一收入、支出标准和政策,统一征收队伍。准备工作完成后,一步到位实施统收统支的基本养老保险全国统筹,确保养老保险制度的区际公平。

(六)建立更加精准、富有弹性的财政转移支付制度

主体功能定位不同必然会导致不同地区经济发展水平和财政收入的差距。通过加强科学有效的财政转移支付,增强欠发达地区经济发展造血功能,享受人的公平发展,保障区域基本公共服务均等,是区域协调发展需要更好坚持的方针。要通过深化财税体制改革,进一步调整和完善财政转移支付结构,通过法律等手段规范完善财政转移支付资金、项目资金安排。加大一般性转移支付比例,规范专项转移支付的使用,提高资金使用的规范性、安全性、有效性。对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区的转移支付要形成有效机制,确定合理水平。探索建立地区间横向转移支付制度,更加公平地体现不同功能区产生的价值,也更有效地推动基本公共服务均等。发挥地方的创新精神和积极性,探索更加科学合理的多元化体系,形成中央政府与地方政府、各级地方政府之间的权责利更清晰的支付体系。

(七)全面建立健全生态补偿制度

生态补偿是调整区域利益失衡,保障生态脆弱地区发展权的重要手段。应更好地发挥生态补偿作用,落实主体功能区规划。一是构建多元化补偿机制,特别是市场化补偿机制。鼓励社会资金和市场主体主动参与生态活动,逐步摆脱目前政府资金内循环状况,形成自然资源资产交易市场。二是建立自然资源价值核算机制。支持更多地区根据自身生态系统的特色寻求符合各自实际的自然资源价值核算方式,并与生态补偿机制有效结合,推动生态系统的价值实现,探索从绿水青山到金山银山的多元化实现路径。

(八)增强土地管理制度的弹性

为了使优势地区有更大的发展空间,在土地资源集约节约利用原则下,应适当增强土地管理制度的弹性。完善建设用地指标供应,应探索建立全国统一的建设用地调节市场,形成市场发现价格机制。建立以粮食平均亩产为标准当量的土地交易单位,避免土地占优补劣,有利于保证耕地和粮食安全。支持优势地区优先开展基本农田规划调整试点和耕地占补平衡指标跨省市交易试点。

(九)完善能源消费总量和强度双控制度

坚持对能源消费强度的执行力度,但对总量指标分配的科学性加强研究。对经济发展较快地区在能耗强度达标的基础上,对于总量目标给予弹性空间。但要对经济发达地区高质量发展提出更高要求,发达地区需保持战略定力,坚定地走创新驱动道路,加快推进产业转型升级。对于传统高耗能产业,应推动向外转移,实现产业转型升级,抢占全球产业链高端。

(十)加快形成推动落实区域协调发展战略的区域间行政协作、协同体制机制

探索建立跨行政区域重大发展战略、重大生产力布局、重大政策联动的党政主要领导会商制度;建立区域协同发展中重要政策协调、重大项目建设协调、具体产业分工布局建设中协调落实机制;探索建立协同解决跨行政区域的经济矛盾纠纷,以及合资共建、要素合作配置实现产出的利益分享机制;探索建立跨地域的经济核算、税收分配分成等财税、会计、统计核算制度。

(本文是中国国际经济交流中心2019年度重大课题《我国区域协调发展问题研究》的研究成果, 课题组沈家文、李娣、王婧、王冠群、李爱民、杨白冰和闫旭对本文亦有贡献)(参考文献略)

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