推广PPP模式的重点领域、问题及对策
- 时间:2015-11-25
目前,随着我国经济逐步进入新常态,政府与社会资本合作(PPP)模式作为破解地方债务、扭转经济下行趋势的重要抓手,受到了社会各界的广泛关注。
一、PPP重点领域
当前正是城镇化进程的关键阶段。在城镇化过程中,为社会生产和居民生活提供公共服务的基础工程设施,比如重大水利工程建设,高速铁路、机场、公路、地铁等交通基础设施,城市地下管网,粮食仓储设施等公共设施,以及养老、教育、医疗等公用事业设施等,都将是PPP模式的重要用武之地。
(一)2015年我国地方政府融资需求测算。2014年1-12月份制造业投资同比增长从上年同期的18.6%降至13.5%,房地产投资同比增速从上年同期的20%降至11.1%,基础设施投资同比增长21.5%,与上年同期基本持平。展望2015年,制造业投资仍面临继续去产能问题;从2014年地产销量负增长的情况看,2015年地产商拿地热情将受影响,地产投资增速将不会太高;基础设施建设已是2014年稳定经济增长的重要动力,也将是2015年政策主要着力点。2014年基础设施建设投资达112174亿元,如果2015年基础设施投资增速按20%测算,2015年用在基础设施上的投资规模将达到134608亿元。
基础设施属于公共品,建设的很大部分资金来源由政府融资提供,因而可根据基建投资预测地方政府融资需求增速。回顾历年地方政府总的融资需求与当年基建投资之比,近三年来该比例约为20%-30%。考虑到2015年《中华人民共和国预算法》(2014)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)将全面实施,地方政府融资逐渐受限,若以2015年新增地方政府融资需求与当年基建之比为20%测算,2015年全年地方政府新增融资需求为26921.7亿元。
(二)PPP重点领域分析
具体地,从水利工程看,目前,我国公共水利设施仍然主要依靠财政投入,水利市场化投融资机制尚未全面建立。国家公共财政资金更好地结合社会资本共同解决水利问题,是未来发展的正确方向。据财政部统计,2011-2013年,全国财政水利资金从3619亿元增加到5099亿元,年均增长19%,3年累计投入13261亿元,占同期全国财政支出的3%。尽管近几年水利工程投入有较快增长,但仍存较大缺口。国务院最近又提出集中力量有序推进172项全局性、战略性节水供水重大水利工程,水利部初步测算工程概算总投资1.7万亿元,其中预计中央投入9200亿元,剩余7800亿元的任务则要由地方政府想办法承担。根据国务院水利发展“十二五”中长期规划以及其他相关专项规划测算,2011年至2020年全国水利年均需4000亿元投资。
从高速铁路建设看,近几年是我国高速铁路快速发展的时期。2014年下半年,国家发展改革委密集批复多个铁路项目,包括郑州-万州、连云港-镇江、和顺-邢台等,总里程总计8314公里,其中高铁里程占20%,共1647公里。投资总额达6974亿元,其中高铁投资额2151亿元,动车购置费85.4亿元。按照《中长期铁路网规划》,在“十二五”期间,中国铁路投资额将保持在每年7000亿元左右,高铁的总投资约为1.875万亿元,平均每年约3750亿元。按照现在高铁在建和规划情况,“十三五”期间新增高铁通车总里程达6318公里,投资总额达8592亿元,平均每年有1700亿元左右的资金缺口。
从机场建设看,根据中国民航局数据,到2015年底,我国机场数量将达到230个以上,旅客运输量将达到4.5亿人次,运输飞机2700架,通用航空飞机2000架。到2020年,运输机场数量将达到240个以上(不含港澳台地区)。“十二五”期间民航业投资规模将在1.5万亿元,其中,机场基本建设投资规模将达到4250亿元以上,年均超过850亿元。
从地铁投资看,根据国家发展改革委数据,到2015年我国轨道交通运营里程将达3000多公里,“十三五”期间还要增加3000公里,也就是说到2020年达到6000公里。2014年我国城市轨道交通投资将达到2200亿元,比2013年增加400亿元。预计2014-2020年,中国新建地铁线路需要2.0万亿-2.5万亿元的投资,年均3000亿-4000亿元。
从城市地下管网看,我国城市地下管线种类繁多,包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等8大类20余种管线。2014年6月3日,国务院下发《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》指出,力争用5年时间完成城市地下老旧管网改造,用10年左右时间建成较为完善的城市地下管线体系。未来十年,地下管网体系建设将进入黄金发展期。按照《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》,“十二五”期间,管网改造投资835亿元;新建管网投资1843亿元,累计2678亿元,年均535.6亿元。根据《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》,“十二五”期间,全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资近4300亿元,其中,完善和新建管网投资2443亿元,年均488.6亿元。地下管网中仅供水和污水处理管网两项年均投资就达1024.2亿元。同时,随着地下管网智慧化成为一个大趋势,地下管网智慧化将大大提高地下管网投资需求。
从养老事业看,目前,我国人口老龄化进程日趋加快,“十二五”时期,我国60岁以上的老年人将新增800万,总数将由1.78亿增加到2.21亿,老年人口比重将由13.3%增加到16%。截至2013年底,中国共有各类养老服务机构42475个,床位数493.7万张,老龄人口每千人平均床位数量仅有20张。从国际经验来看,发达国家的养老服务机构每千人拥有的床位数在50-70张。比较而言,我国养老服务现状很难适应老龄人口逐年增多的发展形势。除了养老服务机构,养老地产(住宅)、养老旅游度假区、教育培训机构(老年大学)、老年用品开发等都是养老事业的内容。从需求规模看,来自国家老龄委的数据显示,2010年中国老年人的消费需求已超过1万亿元,2020年,我国老年人市场消费的年需求将达到2万亿元。从养老产业供给看,目前,仅有1000亿元左右的实际供给。随着中央政府对养老事业的重视,养老产业每年都有上千亿元投资缺口。
二、推进PPP过程中存在的问题
(一)缺乏相关法规保障。PPP模式是基于政府和社会资本所签订的合同开展的,是以双方的契约精神为基础的。一般说来,PPP项目期限较长,回报低。为了保证双方承担相应责任,获得应有收益,确保合同履行,应当有相应的法规体系予以支撑。我国当前缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系,现有的《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等都是国务院及国家部委层面的文件,是对PPP模式的原则性、指导性安排,法律效力不高。PPP模式运行中涉及政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程,如果没有强有力的法律法规,各方利益将很难得到有力保障,社会资本更会望而却步。虽然国家发展改革委已经启动PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》起草工作,但由于仍存在较多争议,迟迟没有推出。
(二)相关部门间协调仍难达成一致。政府与社会资本合作必然涉及政府层面的各个职能部门。当前,PPP模式的主管部门主要是国家发展改革委和财政部,虽然两部门对PPP的理解大致相同,但在具体实践过程中,国家发展改革委与财政部对推动PPP模式的制度安排如项目运作方式、项目实施机构、采购依据、采购方式、储备方式等方面有所不同,项目操作流程安排也有差别。目前,PPP运行缺乏统一监管部门。
(三)政府与社会资本的地位不平等。政府与社会资本是PPP模式的两大主体。只有两主体地位平等,权责相称,才能建立良好的合作伙伴关系。但是,长期以来,我国政府在通过投资推动国民经济高速增长的实践中,占据了强势的地位,形成了政府主导投资的观念。到目前,这种观念仍根深蒂固地存在于各级政府官员的头脑中,这将严重阻碍PPP模式的顺利运行。PPP要求参与各方都必须有契约精神,严格按照合同行事,才能保证项目顺利推进。前些年我国PPP多以“建设—运营—转让”(BOT)“建设—移交”(BT)项目为主,政府在项目中是强势一方,双方地位不平等容易出现问题。
三、推进PPP模式的建议
当前,PPP模式在我国正进入快速发展新阶段。以前虽有实践并具备了一定规模,但发展基础仍较薄弱,特别是制度上的缺陷较大。新时期,我国发展PPP模式应着力做好以下工作。
第一,建立PPP模式部级联席会议制度。当前推进PPP模式,首先需要转变政府观念,按照契约精神,尽快完成建立政府与社会资本合作关系制度、财政资金参与制度、项目推荐与遴选、合同实施监管等一系列工作,建议国务院建立包括国家发展改革委、财政部、国资委、审计局等部门在内的部级联席会议制度,抽调专人负责,尽快形成“我国实施政府与社会资本合作伙伴项目特别计划”。
第二,正确发挥政府调控管理作用。首先,为了更好地引导私营部门参与城镇公共设施建设,国家需要出台一系列的优惠政策,从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持,增加PPP项目的吸引力。发挥市场机制作用,同等对待各类投资主体,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。其次,PPP项目涉及利益实体多,时间跨度大,没有严格的管理贯穿始终是难以奏效的。对PPP项目,要从横向管理(合同管理、绩效监控和关系管理)和纵向管理(招标筹备期、工程建设期、项目运营期和项目交割期)两个维度加强管理。
第三,以新型城镇化为依托,重点选择几大领域突破。目前,我国正处在城镇化发展的关键时期,城镇化也是催生PPP项目的重要土壤。新型城镇化是新时期我国提出的重大发展战略。从我国实际情况看,农村公共产品与服务及新农村基础设施建设,学前教育、高等教育、职业教育领域,保障性住房建设,城镇化连片开发,灾后重建,基础设施建设,公立医院改革,现代养老,环境保护等九大领域是急需发展的领域,也是我国需要以PPP模式重点突破的领域。
第四,在京津冀、长江经济带和珠江三角洲等重点地区,选择轨道交通、电力、健康环保服务等一批试点示范项目。基础设施和混合公共服务是实施PPP模式的主要领域,通过重点地区和重点项目实施,可以不断完善PPP模式各项规则。当前国家发展改革委推出了一批允许社会资本参与的重大项目,但由于项目管理核心制度和组织、监管等体制机制配合不上,社会资本不愿进入这些领域,通过公开试点示范,可以消除社会资本的顾虑,吸引国际低成本资金参与我国公共品的生产。
第五,完善PPP模式法律法规制度。完善的法律法规制度是保证PPP模式有效运行的关键所在。尤其应关注并明确在公私合作主体之间的平等权利、政府监管、社会监督等三个层次的法律关系。其中,应在法律上界定投资者仅是投入资本,合作项目由特殊目的公司进行专业化管理。应分开政府监管与投资管理的职能,监管者不能介入合同实施具体事务。应立法确立社会公众作为群体消费者,积极参与项目立项、项目期中评估和项目决算等各个环节,保证绝大多数人选择委托专业机构参与项目监督。
来源:中国经贸导刊 2015年第4期