粤港澳大湾区合作发展规划研究介绍

一、 研究背景

受广东省委托，国经中心（CCIEE）从去年8月份启动研究工作，为规划编制提供基础。国经中心、中科院、社科院、中国宏观院、中山大学港澳研究院等多家单位的研究力量参与，开展了若干次国内外调研、专家论证，历时近一年，基本完成了研究任务。研究成果包括一个总报告，十个研究专题和一个高分辨影像图集。CCIEE在研究过程中，得到了国家发改委有关司、广东朱小丹省长、马兴瑞省长及省有关部门、地市的重要有力的指导与支持。

规划粤港澳大湾区（内地珠三角9市和香港、澳门）的发展，有四个重要文件为依据。

2015年3月，经国务院批准，国家发改委、外交部、商务部发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，打造粤港澳大湾区，这是国家层面首次提出。

2016年3月《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》（国发〔2016〕18号）提出，要充分发挥广州、深圳在管理创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面的辐射带动和示范作用，携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群，构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江-西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。

2016年3月的国家“十三五”规划纲要明确提出，支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。

2017年3月政府工作报告中明确提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。

特别要强调的是，2017年7月1日，习近平主席在庆祝香港回归祖国二十周年大会上指出，“支持香港在推进‘一带一路’建设、粤港澳大湾区建设、人民币国际化等重大发展战略中发挥优势和作用”，明确了大湾区建设是国家重大发展战略的定位。国家发改委、广东省、香港、澳门四方共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，合作宗旨是全面准确贯彻“一国两制”方针，完善创新合作机制， 建立互利共赢合作关系，共同推进粤港澳大湾区建设。这必将有力推动“大湾区”的建设。

国际一流湾区的一般性特征。湾区多具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能、发达的国际交往网络，很多湾区成为所在国家和地区经济发展的引领地区，科技创新和现代服务业发展的前沿地带。

目前全球75%的大城市、70%的工业资本和人口集中于距海岸线100公里的海岸带地区，世界排名前50位的特大城市中港口城市占90%。

世界一流湾区发展特征：

产业结构不断升级。典型的发展历程包括港口经济主导、制造业发展、服务经济壮大、创新型经济引领各阶段。国际一流湾区基本处于服务经济和创新经济的发展阶段，美国旧金山湾区的“硅谷”就是创新型经济引领发展的典型。而粤港澳大湾区总体来讲仍处于工业经济向服务经济迈进的发展阶段。

二、 发展基础

经过30多年合作发展，粤港澳大湾区（面积5.6万平方公里，2016年常住人口约6671万人）已成为中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。2008年国务院批复的《珠三角改革发展规划纲要》提出“推进粤港澳合作，共同打造亚太地区最具活力城市群”；而现在的要求提高为“建设世界级城市群”，因为发展基础更强了，条件更有利了。2007年时，中国GDP约3.5万亿美元，占全球57.5万亿美元的6.1%。广东约4000亿美元，香港约2200亿美元，粤港合计仅为纽约湾区1.3万亿的50%，与旧金山湾区0.65万亿持平。到2016年，中国GDP约11万亿美元，占世界14.9%；粤港澳合计GDP 1.4万亿美元，接近纽约，为旧金山的1.7倍。中国近几年已成为世界经济增长最主要贡献者，贡献率超过美国、欧盟、日本的总和，达30%以上。

近几年，“大湾区”的港口集装箱吞吐量和机场旅客吞吐量，远高于纽约等三大湾区。2015年“大湾区”集装箱吞吐量达6500万标准箱，是纽约、旧金山和东京三个湾区吞吐量总合约1500万标准箱的4.3倍。2016年香港股市市值26万亿港元，首次上市集资活动总额1950亿，蝉联全球第一。全球金融中心指数，香港排名第四，紧追纽约。自2004年成为第一个开展人民币业务的离岸市场后，香港已成全球最大的人民币离岸资金池，全球约七成的离岸人民币支付交易是香港处理。

从内地来说，本区域人均GDP和经济密度排名位居前列，开放型产业结构明显。2016年，“大湾区”珠三角9市人均GDP 11.5万元，是“京津冀”人均的1.9倍，也高于“长三角”地区。2016年广东货物进出口占全国1/4，发展阶段上，深圳是创新型城市，大部分城市处于工业经济和服务经济阶段；服务业在经济结构的比重逐步提高；优质生活圈初具规模。广东R&D支出占比达2.48%，新兴产业、创新企业、专利申请等居世界前列。腾讯、华为、中兴、TCL、格力等一批创新企业成绩显著。深圳比亚迪公司的新能源汽车产量自2015年达7.2万辆，首次居全球首位，2016年达11.2万辆，今年预计可达16万辆，继续领跑全球。

此外，香港具有大批国际化、优秀的高端专业服务人才。2004-2014年香港专业服务值累计增长129%，远高于香港整体经济71%的增幅。营商环境也连年居世界前列。

突出的优势：

1.  优势可以互补。经过多年深化合作，粤港澳形成了较高水平的互补性产业结构。港澳高端服务业发达，内地有先进的制造业基础。双方客观上形成相互支撑、相互依存的发展态势。香港可以发挥“超级联系人”作用。新世纪以来，内地对外投资快速增长，至2016年底，企业对外投资累计1.2万亿美元中，投到香港的比例达56%；大批投资是先到香港，再通过香港这一重要平台，转投到第三地。携手“走出去”前景广阔。内地可以为港澳经济社会发展提供强有力的支撑。2016年赴港游客约5700万，其中内地游客占比达75.5%，对促进香港多个行业发展、就业等发挥了重要作用。

2.  便于制度创新。实行不同的经济、社会制度，可以在构建高标准经贸规则、推进政府行政体制改革、社会事业共建共享等方面共同进行制度创新。并代表国家参与国际竞争，最终引领国际规则与标准制订。

3.  平台众多。大湾区集中了经济特区、自贸试验区、国家级新区、开放型经济新体制试点区等众多平台，政策优势叠加。

4.  文化认同。三地语言相通，文化同源，人缘相亲。同时，东西方文明在此汇聚，具有开放包容的文化内涵。

5.  优质生活圈初具规模。大湾区已具有较完善的社会公共服务设施、社会保障制度，是中国生态环境较好的地区，人们生活富足，幸福指数较高。

6.  交通基础设施逐步完善。辐射国际、国内的对外通道正在形成，多种运输方式组成的跨界交通基础设施体系得以完善，湾区内通达率进一步提高。如，港珠澳大桥今年底通车，广深港高速铁路明年通车。

7.  区域发展格局初步形成。

8.  外来人口红利位居全国前列。大湾区是中国移民人数最多的地区之一，外来人口红利持续增加，不断为经济保持活力注入新鲜血液。

突出的问题：

1.   存在三个相互独立的关税区，内部未能实现人流物流资金流的便捷流动。

2.   整合程度较低，缺乏整体协同，面临协调难题，个别领域同质化竞争，资源错配程度高。例如，1997年深圳河改造完成后，1999年即有专家建议深港共同开发99公顷的河套落马洲。2005年，深港两地成立了共同开发联合研究小组，经十余年反复商讨，直至今年1月才签署了共同开发的谅解备忘录。到启动建设及建成可能又要若干年，协调之难可见一斑。又如，过去几年在珠三角地区广州、深圳、珠海、佛山等市先后布局了六个轨道交通车辆制造基地，现有年产能超过1000辆，多数还预留了二期，远远超出广东省的容量，而且基本为“生产车间”，缺乏核心竞争力。

3.   大湾区东西两岸区域发展不协调，经济实力、常住人口等有较大差距。例如珠中江三市2016年GDP总量7847.34亿元、常住人口为943万人，分别只相当于深莞惠三市的26.4%、37.8%。东岸拥有香港、深圳两个国际化大都市，西岸则缺乏这样的发展引擎。

4.   创新发展面临障碍，结构性问题突出。原始创新、文化创新能力不强，例如，北京市2016年研发投入1500亿元，占GDP比重达6%，远高于广东，而其中用于基础研究的比重大，成果多。“大湾区”在这方面与北京、上海相比是有一定差距的。创新合作程度不深，创新资源未能完全共建共享。

5.   交通枢纽功能不强。区域对外通道还较为薄弱，铁路货运运能不能满足需要。区域内部通道还有待进一步完善，湾区东西岸之间的交通连接依然薄弱，港口、机场未能充分利用，跨界交通基础设施衔接不够通畅。例如，珠江口东侧的虎门大桥车流量已大大超过设计能力；西侧广州佛山间高速公路在高峰期也拥堵不堪。

6.   生态环境压力严峻。资源约束趋紧，生态环境压力严峻东莞、中山、佛山的国土开发强度已超过30%的国际警戒线，珠海、广州已逼近该强度，深圳的国土开发强度最高（接近50%）。

7.   八是CEPA落地存在障碍。“大门开、小门不开”、“玻璃门”、“弹簧门”等现象，港澳与内地深化合作还需深化体制机制创新。

三、 重大意义

开展粤港澳大湾区规划研究，我们认为应有以下四方面战略考虑：

第一，要打造高水平发展平台。当前，国内经济进入新常态，正在进行供给侧结构性改革，需要加快产业结构转型升级。粤港澳大湾区应是中国转型升级走在前列的区域，新形势下应成为中国新发展的引领者，中国经济增长的重要引擎。

第二，新常态的重要特征是发展动能转换。本区域是中国创新发展的重要示范区，经济活跃度高，创新内生动力强、投资效率提升、绿色发展等也卓有成效，政府依法管理、服务功能等水平较高，应通过制度创新进一步增强新发展动能。

第三，促进高水平对外开放。中国要加快构建开放型经济新体制，在全球经贸规则制定方面理应有相应的话语权。中国提出“一带一路”倡议，是发展的重大机遇。习主席在今年5月于北京召开的“一带一路”国际合作高峰论坛重要讲话中提出，未来五年，中国进口将达到8万亿美元，对外投资达7500亿美元，在“一带一路”沿线国家的工程承包、科技人文交流、金融合作等也将快速发展。同时这也是探索一条新的全球化可持续发展路径。而大湾区的平台，通过两种制度，三个关税区、三种货币下的合作等探索，既可以在“一带一路”建设中发挥独特的战略支持作用并大有作为，也可以从经贸规则构建、发展模式对接等方面进行探索，给出中国方案。

第四，保持港澳的长期繁荣稳定，是“一国两制”框架下面临的首要任务。港澳的繁荣稳定，要进一步增强自身内生性增长的动力，并与内地形成更有效的互利共赢机制。例如，2007年通车的深圳湾大桥，采用“一地两检”方式，口岸在深圳一侧。近日，对广深港高铁，香港特别行政区政府提出了“一地两检”模式，口岸在香港一侧。我认为，这样的安排会为香港乘客提供很多便利，是利民惠民的，也体现了坚持“一国两制”下实现互利共赢的精神。

四、 总体思路及主要发展目标

(一)    总体思路

指导思想

贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，坚持合作发展观。

合作原则

1.   开放引领，创新驱动。

2.   优势互补，合作共赢。

3.   市场主导，政府推动。

4.   先行先试，重点突破。

5.   生态优先，绿色发展。

发展定位

主要是从国际视角，提出五个定位。

1.   世界经济增长重要引擎。

2.   国际科技产业创新中心。

3.   世界著名优质生活圈。

4.   全球最具活力经济区。

5.   世界文明交流互鉴高地。

(二)    发展目标

研究提出2020年：国际一流湾区基本形成，世界级城市群框架基本确立；2030年，位居全球湾区榜首，成为世界级城市群、全球先进制造业中心和重要创新中心、特色鲜明的国际金融中心，参与全球合作与竞争的能力大幅跃升。

预测了2020，2030年与其它三大湾区的比较。结合人口变动、不同湾区今后各自的发展速度等因素，2020年“大湾区”GDP可追平东京湾区，2030年可超越各湾区（2030年“大湾区”GDP约4.6万亿美元，东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区分别为3.2万亿美元、2.1万亿美元和2.2万亿美元）。从人均GDP角度看，2015年“大湾区”是东京、纽约湾区的49%和34%，2030年将达到东京、纽约湾区的80%和70%。

关于目标体系

设计了七个维度。有一些创新。比如：创新驱动方面，由创新投入+创新产出+创新带动来评价。预测到2030年，“大湾区”R&D支出占地方生产总值的比重将从2015年的2.7%升至3.6%。开放方面，提出了与“一带一路”沿线国家双边贸易额、跨境人民币结算总量等目标。产业升级方面，预测到2030年第三产业增加值占地方生产总值比重从2015年的54.6%升至72%；战略新兴产业增加值占工业比重从13.6%升至37.5%。

空间布局

提出构建“一环两扇、两屏六轴”的网络化空间结构。强化“一环两扇”，打造世界级中枢。一环中包括四极，两扇中包括多点。

四极：香港、澳门、广州、深圳四大城市

?   香港：可持续健康发展的国际都会。

?   澳门：世界旅游休闲中心，世界知名城市。

?   广州：国家中心城市、国际性综合交通枢纽。

?   深圳：国际科技产业创新中心、国家时尚之都。

四大城市外的惠州、东莞、佛山、江门、肇庆、珠海和中山作为重要节点城市，也可发挥自身优势，实现“有为有位”。例如，中山市可以在现代装备制造业发展、国家生物医药科技创新区建设及“大湾区”西翼综合交通运输枢纽等方面发挥重要作用。

完善“两屏六轴”，强化区域整体竞争力。两屏，是蓝绿交织两个生态屏障，六轴，是四通八达的六条轴带。

需要说明的是，以上“四极”及发展目标等设想，后面将谈到的保障措施等，是CCIEE研究的看法与建议。下一阶段的规划正式编制是政府负责，最终规划以国家批复为准。例如，也可能最后确定的是香港-深圳、广州-佛山和澳门-珠海三大发展极。

五、 合作重点：

(一) 推进基础设施互联互通，重点是共建“三网一中心”。对港口、机场进行差异化定位，明确各自的重点发展方向。例如，香港应研究由吨位大港向价值大港的转型升级。考虑到湾区存在机场、港口的竞争，提出要通过市场化方式建立港口联盟，以相互持股等方式实现共同发展。

(二) 提升市场一体化水平，推动CEPA和粤港澳服务贸易自由化不断深化，促进要素便捷流动，提高通关便利水平，促进人员、货物往来便利化，提出支持对大湾区内地居民赴港澳采用“落地签”。

(三) 打造国际科技创新中心，提出构建合作创新发展格局。例如，力争使“河套落马洲”在创新合作方面走出新路径。将香港作为世界级服务业创新中心，引领大湾区与世界顶尖创新资源和网络对接。广州是具有国际影响力的国家创新中心城市和国家区域创新平台。深圳是大湾区创新主引擎、全国改革创新先行区。澳门是特色型国际创新中心，中国与葡语国家的创新合作前沿。

(四) 构建协同发展现代产业体系，提出培育利益共享的产业价值链。发挥各地优势，推进错位发展、合作发展，构筑产业空间协同发展新格局。广州的国家超级计算中心、中科院翠亨创新科技产业集群、香港数码港等，都有条件发展成重要的产业创新发展平台。

(五) 共建宜居宜业宜游的优质生活圈。

(六) 培育国际合作新优势，提出了六条路径，包括打造“一带一路”重要支撑区。特别是提出要打造世界一流营商环境的目标。

六、 保障措施

为有效推进“大湾区”建设，必须完善体制机制与深化改革，研究提出的相关措施主要包括：放宽内地居民赴港澳的审批手续。积极推动跨境投资业务，推动粤港澳大湾区建立资金和产品互动互通机制，鼓励粤港澳金融机构开展跨境互设、跨境兼并重组。例如，《研究报告》提出了在香港股市设立“一带一路”板的建议。完善产权市场、劳务市场和房地产市场。推行专业资格互认，支持港澳取得专业资格的人员到内地提供专业服务。在大湾区试行中国绿卡，吸引外国技术人才。鼓励大湾区拓展蓝色空间，向海洋要资源；鼓励在大湾区发展“飞地”经济等。为此，建议给予实施改革创新的综合授权，支持自贸实验区拓展，支持创设面向国际的合作平台，包括给深圳全方位改革授权，建设创新特区等，在中国深化改革进程中发挥先行先试的重要作用。

进入改革开放新时期，广东省特别是珠三角地区大胆试、大胆闯，敢为天下先，取得了举世瞩目的显著发展成绩。香港、澳门回归祖国以来，各项事业全面发展，取得世所公认的成就，彰显出“一国两制”的强大生命力。今天，祖国日益强盛，正倡议引领世界发展，为推动构建人类命运共同体注入强劲动力。让我们携手同心，开拓创新，把握国家发展机遇，共创更加美好的明天。