中国城镇化新格局中的淮海经济区

（中国区域经济50人论坛第11次研讨会上的发言）

尊敬的周书记、庄市长，各位徐州的朋友，来自北京、江苏、山东、安徽、河南的各位同志:

昨天到徐州后，抓紧进行了三次调研。一是从准专业角度观察了徐州高铁站的扩建工程。这一工程的站房面积由1.5万平方米扩建到4.5万平方米，由14股道增至28股道。这说明在高铁时代，徐州的交通区位优势进一步凸显，高铁一票难求的状况有望改善。二是陪同魏礼群主任沿总书记视察徐州工作时的路线，考察了徐工、潘安湖、贾汪区马庄村，感到徐州的转型确实很成功、城市充满了生机和创新动力。三是晚饭后打出租车到中山路和淮海路交汇的老城区，体验了一下徐州市居民消费和夜生活的场景，感到徐州是一个充满消费活力和魅力的大都市。

今天我讲的题目是“中国城镇化新格局中的淮海经济区”。讲三个观点：

一、中国城镇化进入高质量发展阶段

去年11月以来，中央和有关部委密集出台了四份指导城镇化发展的文件。第一个是中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，这个意见确定了我们国家中心城市大的格局；第二个是国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》；第三个是《2019年新型城镇化建设重点任务》，也是国家发展改革委的；第四个是中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。分析这四个密集出台、内容相互衔接的文件，可以看出我们国家城镇化工作的指导思想、政策体系、规划和布局思路上出现了一些调整和变化。

一是改变了以小城镇为重点的发展理念，更加突出大城市的发展。2000年前后，我国曾提出了以小城镇为主的城镇化发展思路，十八大召开不久，又进一步提出了以大城市为依托、以中小城市为基础的发展思路。现在这几个文件，则明确强调了大城市在整个城镇化发展中的引领作用。二是改变限制人口合理流动的政策，更加注重以人为中心的城镇化，促进农业转移人口在一百万以上常住人口的大城市落户。对那些“超级城市”，也要求他们降低门槛，减少政策规定。三是优化城镇体系空间布局，勾划出了中心城市——都市圈——城市群——中小城市（镇）梯次清晰的空间结构。四是在继续强调城市群是新型城镇化主体形态的同时，更加强调“以中心城市引领城市群的发展，城市群带动区域发展”的新模式。五是在城市群和区域协调发展的概念中，更加突出都市圈融合发展的作用，特别是在产业协作、基础设施、生态环境和公共服务等领域强调要进一步一体化的发展。六是改变一些长期的作法，更加注重政策创新，以更加积极、理性的措施推进城镇化发展。比如降低超级、特大城市落户门槛，放开大城市的落户限制，实行人、地、钱挂钩，增减挂钩的城乡建设用地可以在都市圈内调节，建设“轨道上的都市圈”，城郊公、铁交通的公交化，取缔跨区道路限高、限宽障碍等。七是更加注重规划的功能性作用和相互配套，在强调“多规合一”的同时，外线注重“三区三线”的管控，内线注重工业区、商务区、文教区、行政区、生活区、交通枢纽区的衔接和混合嵌套，注重产城融合、职住平衡。八是强调城乡融合，以大带小，以强带弱，以城带乡。九是强调城市规划、建设、管理要关注和保障民生，要把公共交通、污染处理、清洁供暖、节水排涝、河体治理、小区改造、社区服务等内容作为重点，建设宜业宜居的城市。十是突出城市品质和魅力的提升，内容包括城市特色、人文魅力、建筑文化、传统传承、智慧城市等等。

从以上分析我们可以看出，新时代中国城镇化发展目标新、任务重。有人说中国城镇化从此可以进入下半场了，我的观点是前几十年的发展，是中国城镇化的打基础阶段和规模扩张阶段。这一阶段主要形成了中国城镇体系的基本框架和人口、产业的基本布局，其特征虽然还比较粗放，是规模型、速度型的扩张和增长，但它推动了几亿人口从农村向城市的转移，支撑了中国工业化进程，为中国全面进入工业文明社会打下了基础。而从十八大开始，特别是十九大以后一系列推进新型城镇化措施的实施，中国城镇化进入了中场或“中盘”，这一阶段我们可以称之为“中国城镇化的高质量发展阶段”。这个阶段主要任务有四：第一，继续提升中国城镇化率，使其达到发达国家80%左右的水平，这样我们还要增加20个百分点的城镇化率，涉及到2、3亿人；第二，要实现以人为中心的城镇化，使城市新、老居民在就业、健康宜居和生活品质上有充分的保障；第三，形成科学合理的城镇体系和空间布局，促进区域、城乡协调发展；第四，以智慧、绿色、开放、共享等理念，对城市进行更新和改造。这一阶段的任务我觉得应该在2035年左右完成。而后，中国城镇化才能有序地转入“下半场”。

二、中国城镇化体系的协调性有待进一步加强

在区域协调发展的框架下，我国就城镇化体系建设已经形成了几个相互交叉、融合的逻辑。

第一个逻辑，是以东、中、西、东北四大板块为基础，以“一带一路”国际经济合作走廊、长江经济带为骨架，以国家重点区域协调发展为平台，推动国家重大区域在点、片、线、带、面上实现战略融合发展。

第二个逻辑，是以中心城市引领城市群发展，形成城镇化高质量发展的动力和梯次清晰的空间结构。这里有这么几个点：一是形成“国家中心城市——区域中心城市——地区性中心城市——中小城市（镇）”这样一个城镇体系的层级。二是形成“世界级城市群、国家级城市群和区域性城市群”的城市群层级。三是形成“中心城市——都市圈——城市群——中小城市（镇）”这样一个城市群内部层次分明的结构。通过这几个分级，中央明确提出以北京、天津为中心的京津冀地区，以上海为中心的长三角地区，以广州、深圳、香港、澳门为中心的粤港澳大湾区，以成都和重庆为中心的成渝城市群，以武汉为中心的长江中游城市群，以郑州为中心的中原城市群，以西安为中心的关中平原城市群等，应努力成为世界级或国家级的城市群。这样以来，也基本把我们国家的中心城市点明了。香港、澳门、深圳，再加上原来已被明确的9个国家中心城市，国家的中心城市框架就基本形成了。

第三个逻辑，兼顾到一些正在发育和形成的城市群发展，以及流域合作、省际交界地区合作等。比如说哈长城市群，兰州——西宁城市群，呼包鄂榆城市群，天山北坡及滇中等城市群，以及珠江——西江、汉江、淮河等流域性的生态经济带，还有晋陕豫金三角、湘赣、粤桂、川渝等省际合作区域等。但这个格局我认为仍然有不稳定性、不确定性、不平衡性，在十四五规划中还有调整的空间。非常遗憾的是，淮海经济区没有在密集出台的文件中把它清晰地表述出来，这可能是工作的问题，也可能需要我们加强这方面的理论研究和探讨。上述不稳定性，主要表现在这几个方面：一是一些中心城市和城市群地位发生了变化，比如长江中游城市群这个大概念很大，这个区域的协调发展面临自然地理、经济地理和行政区划的很多障碍与阻隔，要实现需要一个漫长的过程。这就需要充满生机、活力的长株潭和皖江城市群及其长沙、合肥等发展很好的中心城市，要更加积极作为，不能坐等靠武汉来带动。二是一些区域缺乏明确的定位，比如说厦漳泉、昌九、浙中南、苏中苏北、山东半岛、辽宁半岛等，大体上从福建开始，顺着沿海地区往北一直到东北环渤海区域，除了上海、天津以外，这么广阔的沿海发达区域，中心城市支撑的节点还有些缺位。

形成这一状况的原因：一是可能避免了与国家重大战略冲突，国家提出重大战略以后一些地方还无法精确地表达自己的定位。二是谁是区域中心城市不太好描述，比如青岛和济南、沈阳和大连、福州和厦门等等，存在着计划单列城市比省会城市经济实力和影响力更强的情况。三是空间战略布局的思路或者决心仍然不清晰、不连贯。晋陕豫黄河金三角这个区域，它始终在国家的规划中坚定不移地在那儿摆着，因为这三四个省际交界城市的领导不管怎么换，都强调黄河金三角。几十年了，虽然还没完全实现金三角的目标，但它就是金三角，它体现出工作思路和决心上的连贯性是有意义的。这也就是习近平总书记强调的，要有一张蓝图绘到底、一届接着一届干、功成不必在我的境界。

作为国家层面的布局和规划，要明确一个重要的思路和概念。我们规划中的世界级城市群和国家中心城市，其眼光要向外、向上，它要坚持国家战略要津的定位，要代表国家参与国际竞争，要成为国家战略及国土规划的重大支点，要引领大区域高质量发展和空间结构的优化。这是它们的主要任务，它们是国家城镇体系的柱石。而区域性的中心城市、次级的城市群和各类区域性、跨省界的经济区、经济带，它是带动广大城乡、促进区域健康协调发展的基石，比如说我们现在所提到的淮海经济区等等。它们发展好了，就可以在促进区域健康协调发展上，发挥重要的作用。

三、关于淮海经济区及徐州中心城市的地位问题

淮海经济区怎么去做？徐州中心城市的地位怎么去加强？我觉得，首先要注意培养几大功能，特别是产业链接、要素支撑和公共服务、公共产品共享等功能。关于产业链接，中心城市的产业要和周边城市的产业尽快地链接起来，形成一种供应链的关系。比如说徐工很强大，当它要扩张的时候，要注意向周边城市进行辐射，通过配套协作，形成供应链体系，徐州才可能成为供应链的节点城市。关于要素支撑，包括金融、交通运输枢纽、物流体系等等，这些要素和基础设施要为周边地区发展提供支撑和便利。关于公共产品和公共服务共享，作为中心城市徐州要为周边城市提供公共服务、公共产品的一些共享平台和共享机会，如教育、医疗、进出口口岸、公共交通体系、政府服务等。这样徐州才能承担起带动周边协调健康发展和引领产业迈向全球供应链中高端的区域责任。

其次，是要有足够的创新、就业和消费的吸引能力。创新是城市发展动力的源泉，这一方面徐州已经积极去做了，但是在提升消费上，包括物质消费和文化消费，徐州要对周边区域更有吸引力。

其三，是要注意打造良好的营商环境和宜居环境，要把就业、居住的空间营造出来，吸引周边的一些人特别是年轻人向中心城市集中，在这里就业和落户，使徐州真正成为一个充满年轻活力的城市。

其四，是要注意打造新平台，发展创新型经济。我们现在已经有一些平台，比如说昨天看的徐工的工业互联网。但我觉得还不够，工业互联网要引领区域制造业服务化和智慧制造的发展，要在设计、工艺、流程方案的解决上，为周边城市特别是产业发展提供服务，只有你这种强大的服务功能产生以后，才可以有效地协调周边城市，抱团发展。

其五，是坚持黄河故道区及相关流域的整治与发展，这可能是我们淮海经济区大部分城市共同面临的任务，是我们生态环境保护和区域发展的共同课题。徐州在这方面做得非常不错，废黄河的中泓要全线打通，促进实现区内生态平衡和全面改善。现在黄河明清故道治理的规划已经列入淮河生态经济带规划了，但是还要更进一步凸显，因为黄河生态的问题，黄河故道区生态的问题，仍然需要我们下功夫去解决。

其六，是带头大哥要牵头做事。举一个例子，长达700多公里的废黄河故道两岸大堤，是人民群众胼手胝足，用了几百年的时间修建起来的。这一展现人类为了生存而不懈奋斗的宏伟工程，是我们民族宝贵的精神财富和文化瑰宝，完全可以申报世界文化遗产。像这种事徐州要牵头做，大家跟上，这种文化向心力对我们建设淮海经济区来说，也是必不可少的。