接力攻坚 开创“十四五”高质量发展新格局

来源：中宏网   时间：2020-09-08

中国国际经济交流中心产业规划部部长 王福强

习近平总书记近日对"十四五"规划编制工作作出重要指示强调，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，齐心协力把"十四五"规划编制好。

日前，中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强就相关话题接受本网专访。

中宏网记者：今年是"十三五"收官和"十四五"谋划之年，站在历史新关口，您对中国特色经济社会的发展规划意识、改革发展的历史经验等，能否从国家治理和制度建设层面做一次回望和总结？

王福强：五年规划，一直是我国宏观调控工具箱的重要组成部分。只是其地位和角色随着经济体制的改革发展而发生不同的变化。从"一五"到"十四五"，五年规划的角色定位和具体功能在不断与时俱进。从"一五"开始，我们采用了苏联式的计划经济模式，以国家意志进行生产力布局，某种程度上，市场是失灵的。后来，随着若干五年计划的实施，计划也开始逐渐失灵。随即开展了经济体制改革，从计划经济，到有计划的商品经济，再到市场经济，中国逐步与国际接轨。五年规划也从计划为主，转变为市场与计划相结合的发展战略规划。从干预经济到发展管理，中国特色规划意识不断地吸取过去五年计划实施过程中"计划失灵"和"市场失灵"的经验与教训，走上了一条政府与市场互相补充、互相促进的发展新路。

"一五"到"十四五"面临的是国家发展阶段中的不同主题。建国初期，我国是市场未充分发育的落后农业国，需要尽快实现工业化，由此"一五"计划应运而生，达到了提升工业发展水平的效果。之后的"二五"到"五五"都是在计划经济体制下实施的。因为忽视市场作用，计划手段的失灵现象越发突出。从"六五"开始，五年计划日益重视市场的功能和作用，提出了处理好计划和市场关系的命题。从"六五"到"十三五"，"五年计划"变成"五年规划"，从经济计划向发展规划转型，其中市场在资源配置上发挥的作用越发凸显，政府逐渐从直接干预市场转变为以提供公共服务为主，经济类指标数量下降，社会类指标数量上升。规划与市场的互相补充促进了我国经济的较快增长和社会的平稳发展。

上述的转型过程体现了我国的制度优势：

一是体现了以人民为中心的发展思想。在追赶型阶段，快速实现工业化，解决人们日益增长的物质文化需求与落后生产力之间的矛盾是五年规划的主要目的。随着发展阶段的提升，规划的目标发生了转变，转为提升满足人们的各种需求的能力。规划既要注重政府对宏观经济发展方向和市场主体行为方向的引导作用，也要发挥政府在民生、环保等方面中的关键作用。在"十三五"规划中，民生福祉和资源环境方面的指标多于经济发展和创新驱动方面的指标，且前者设置了许多约束性指标，后者则主要是预期性指标。"十四五"规划预期将更加强调多渠道地满足不同消费需求。这体现了规划手段的不断优化和以人民为中心的思想。

二是体现了妥善处理市场与政府关系的优势。曾经我们将政府作为参与市场的主体，并也确实取得了一定的成就。但是经济发展的内在规律要求妥善处理好政府与市场的关系。经过若干五年规划的探索，我们建立了中国特色社会主义经济体制，确定让市场发挥资源配置的决定性作用，同时要更好地发挥政府作用。这就把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力。这种转变，突出体现为规划的计划性在减弱，而导向性在增强。规划的重点是市场失灵的领域，像重大基础设施建设、制度环境构建、公共产品提供等方面。对于产业发展，规划更多是提供方向性、指引性的功能。具体实施，更多地依托市场的力量来推动。近几个五年规划都进一步明确划分了政府和市场的职能，充分尊重市场规律，发挥市场作用。

三是体现了自我革新的制度优势。改革开放是实现中华民族伟大复兴的关键一招。五年规划的演变，正体现我们坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展的优势。根据现实发展情况和国家社会经济发展需求，我们及时调整规划，有效应对外部环境变化。当僵化的计划掣肘了市场发育和市场主体运营时，就逐步放手给市场。当发现市场无法满足重要的公共产品供给时，就使用规划手段补足。这使得我们国家能够超越"计划"和"市场"的简单两分法，根据现实情况及时调整，满足国家发展的需求。

习近平总书记曾指出，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。五年规划也是全面深化改革的体现，它的体系发展完备化，规划理念市场化，指标设置合理化，公共服务再强化是国家治理体系完善的体现，它的执行过程中手段、方法的完善是治理能力提升的体现。"十四五"有望接力奋进，持续推进中国经济的新时代高质量发展。

中宏网记者：习近平总书记近日在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话，您对习总书记的有关讲话精神有何学习体会？

王福强：总书记强调，"十四五"时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在这场"开门问计"的座谈会中，习近平总书记的发言涵盖了以下几点：

一是以辩证思维看待我国目前面临的新机遇和新挑战。要充分认识国内的发展阶段、主要矛盾以及国际形势的短期、中长期的重要变化，依据形势变化来制定"十四五"规划，回应这些新机遇和新挑战。从短期来看，新冠肺炎冲击供应链，加剧了中美在各领域的摩擦；从中长期看，全球化进入新一轮深入调整时期，"回头浪"打来；国际生产网络和分工格局加快调整；全球治理向多极化方向加快重构，西方国家"大政府"思想抬头。"十四五"规划的制定应该基于对国内国际背景的充分理解、分析和研判，将这些要素纳入我国建设社会主义现代化国家进程的战略谋划上。总书记所说的勇于开"顶风船"，指在不确定性较大的外部环境中做好风险管理和对策制定，同时通过制度安排和治理能力提升着力化解国内经济社会发展面临的主要问题和风险。

二是"双循环"的新发展格局。"以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进"是党和国家在目前发展形势下作出的战略决策。在全球化受到打击，对外贸易和国际资本流动不确定性上升的情况下，为了防范风险，增强应对能力，需要使国内消费、国内投资等内需变量发挥主导型作用。要使内循环畅通，必须在市场经济作用下，提高居民消费能力，促进产业投资以拉动经济。在"十四五"时期，必须通过推进供给侧结构性改革和深化体制机制改革，排除妨碍国民经济畅通循环的体制机制障碍，如阻碍要素自由流动的行政壁垒、不合理的市场规则、扭曲要素配置体制机制、失衡的收入分配格局等，打通国民经济循环，形成规范公平、充满活力的国内大市场。要使外循环畅通，必须坚持开放，扩大开放范围，增强开放深度，利用国外的各种生产要素来推进"双循环"，并利用"一带一路"、RCEP等平台扩大与其他国家的合作，力主建立更加公平的国际经济规则，以应对贸易摩擦和"逆全球化"。

三是以科技创新催生新发展动能。要对抗经济中长期下行的结构性压力，避免"内循环"变成内卷，必须以科技创新赋予国民经济发展新动能，带动国民经济发展。因此，提高创新能力必须成为"十四五"规划的重点。习总书记提出"创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势"，即要充分利用我国超大规模市场的优势，促进科研成果的转化，加强知识产权保护，为创新提供良好激励。习总书记提出"尽快突破关键核心技术"，即十四五时期需要在关键核心领域进行技术攻关，突破瓶颈，掌握一批核心技术和工艺流程。但除了应用性科研成果，要实现"内涵型增长"，必须提高原始创新能力，探索建立在"无人区"进行基础性科学研究的适宜的体制机制，为全社会提供原始创新的公共产品。总书记还强调"要发挥企业在技术创新中的主体作用"，这意味着科技创新需要充分尊重市场，尊重企业，发挥企业和企业家对创新资源的整合作用。"十四五"时期需要推动产学研深度融合机制的建立。

四是以共建共治共享拓展社会发展新局面。总书记强调了就业、社保、公共卫生疾控体系以及社会治理。其中体现的思想是"十四五"规划必须注重民生，注重社会发展，建设服务型政府，提高更多更高质量的公共产品。这体现了发展为了人民，以人民为中心的思想。在党的十九大报告中，习近平总书记将中国的建设社会主义现代化分解成"两个十五年"。明年是"十四五"规划的开局之年，也是第一个"十五年"的开端。而在第一阶段的目标中，除了"经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列"之外，其他目标都是社会发展的目标：如民主法治建设、国家治理能力提升、社会文明程度提高、人民生活更为宽裕、基本公共服务均等化基本实现、现代社会治理格局基本形成、生态环境根本好转。因此，在"十四五"时期，必须分解落实这些目标，使人民生活更美好，社会发展更有活力。

习近平总书记在7月30日召开的中央政治局会议就"十四五"的论述，提出推动"十四五"时期经济社会发展的五个"必须"：必须坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现高质量发展提供根本保证。必须始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。必须坚定不移推进改革，继续扩大开放，持续增强发展动力和活力。必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。

具体解读：五个"必须"为"十四五"规划提出了五个要求。一是坚持党的领导，坚持完善党领导社会发展的体制机制，才能保障"十四五"规划的顺利实施，实现经济平稳发展。二是以人民为中心，发展为了人民，明确了发展的一贯目的。三是发展必须体现新发展理念，不能片面追求效率而忽视了质量、公平、可持续和安全，不能为了追求经济发展速度而牺牲生态环境，导致社会不公平加剧和引发安全生产事故。将"高质量"放在首位更显示了对经济发展高质量的重视。因此，强调发展质量的供给侧改革仍是"十四五"时期的重要方针。四是改革开放仍然是不可动摇的主旋律，要永远在路上。五是在"十四五"时期面对新形势，强调谋划布局、"顶层设计"的重要性，要通过系统设计和合理安排，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全的整体推进，这是对治理能力的考验。

中宏网记者：结合当前形势及展望，您对做好“十三五”与“十四五”规划的衔接与务实推进怎么看？

王福强：结合当前形势，"十四五"规划的推进和落实需要重视以下几点：

一是处理好长期和短期的关系。"十四五"规划期是五年，但又不能仅限于五年，而应将规划期作为重点的同时，兼顾未来更长时间的发展阶段。因为这是一个承前启后的历史阶段，是在全面建成小康社会背景下，开启全面现代化建设的第一个五年规划。其设计、推进与落实需要兼顾短期和长期的关系。短期内至少有以下几个点要注意：一是"后疫情时代"。在新冠肺炎影响下，世界形势发生了复杂深刻的变化，比如信息化、智能化进程加速，互联网更广泛深入地渗透进社会经济中；"逆全球化"思潮愈演愈烈，中美在贸易、科技领域的摩擦加剧；国际生产网络格局加速变化，价值链核心区域实力此消彼长，供应链区域内部化可能性上升；供应链受到严重冲击，国家与跨国公司考虑供应链配置的安全与效率再平衡；疫情结合全球化的不平衡可能使许多国家回归"大政府"；传统的国际治理体系明显失灵，新的国际治理体系和治理秩序正在形成……"十四五"规划必须对这些变化有所回应。二是"十四五"时期将是我国推进社会主义现代化建设第一个"十五年"的开端，必须将建设社会主义现代化强国的目标要求与"十四五"规划相结合，在实施中统筹推进。实际上，短期目标和长期目标很多是相一致的，比如生产的智能化、信息化的推进，以及中美科技领域的冲突要求我们提高创新能力，建设创新型国家。但在规划编制和实施的过程中，不仅应该关注眼前需要，还要着眼长远发展。比如建设创新型国家，需要重点推进国家创新体系建设，提高整个国家的创新能力以促进内生性增长，这需要在尊重市场、尊重企业、尊重知识、尊重人才、以人为本的基础上进行制度建设，而不仅仅是关注重要关键领域的投入和补贴。从长远来看，需要依靠我党强大的制度建设能力。

二是处理好政府与市场的关系。中共十九大报告提出"发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用"。今年的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也擘画了要素市场化改革和建设社会主义市场经济体制的改革蓝图。在"十四五"规划制定的过程中，应当继续坚持这种思想，让市场发挥配置资源的决定性作用，更好地发挥政府作用。

政府需要在充分尊重市场规律的基础上，弥补"市场失灵"。"市场失灵"体现在如下几个重要方面：一是创新的外部性，导致单纯依靠市场机制难以供给充分的创新，需要在提高原始、基础创新能力方面进行投入。第二是协调外部性，政府对大规模投资一定程度的协调可以减少企业的交易成本。第三是信息外部性，政府促进市场活动中的信息扩散也可以提高市场运行效率，比如汇集征信信息，推动社会信用体系的建立，提升监管水平，可以使市场运行更为平稳。

一直以来，我们的政府在经济发展中扮演了重要的协调和引导的作用，通过合理规划和政策工具的创新使用来促进各类生产要素的聚集和优化配置。但在实践过程中，这种举措有时也可能演变为用行政手段对市场和企业正常运行的直接干预和管控，不利于社会经济长期健康发展。在"十四五"规划的制定和实施中，需要明确"发挥市场在资源配置中的基础性作用"的重要性，引导政府的角色向提供公共服务、制定合理制度、维护市场规则转变，政府"看得见的手"对市场的干预从直接向间接转变。政府的这些举措需要对社会经济运行数据的有效分析，以及对政策工具的进一步开发和精准运用，因此，下一阶段"互联网+公共服务"以及对其中产生的数据信息的挖掘十分重要。

三是处理好"纵"与"横"的关系。经济发展固然是"十四五"规划中的重要方面，但作为指导经济与社会全面发展的规划，"十四五"规划必须具有全面性，涵盖医疗教育、社会"安全网"、收入分配、公平正义、环境保护等方面，促使经济社会全面高质量发展，实现全面小康时代人民的幸福生活。其中，城乡、区域的基本公共服务均等化是社会公平正义的体现，是为地区发展做出贡献的劳动者应当享受的服务。合理的收入分配机制促进社会普惠性、包容性发展，能够有效避免像一些西方国家一样，因为贸易自由化和全球化导致的社会阶层严重分化和民粹主义崛起。发展生态型经济，以绿色生态的生产方式和生活方式促使经济发展和生态环保治理并举，避免对环境承载力的进一步破坏。

规划中包含经济、社会、文化、生态等方面的"横向"全面覆盖，也要有从顶层到基层的"纵向"设计，确保规划能够顺利推进落实。对经济、社会的综合治理属于系统工程，既要有顶层设计，也要有推进的详实路线图、目标图，更要有具体的项目和计划作为落实的抓手。在这项"系统工程"的规划设计中，各项目标可能会发生冲突，那么目标的排序，补偿机制的设计，跨部门、跨区域统筹机制的建立，对"一刀切"的避免，都是使各项工作有序向前推进的重要保障。

四是处理好"软"和"硬"的关系。要为经济发展充分提供硬件和软件基础设施。硬件方面，需要兼顾传统基建和"新基建"的关系。在"十四五"时期，5G技术将会迅猛发展，成为拉动经济增长的重要动力。这需要我们重视"新基建"，为5G和数字经济的发展提供与各地发展水平相适应的基础设施。新基建与传统基建不同：传统基建投资大，回报周期长，一般主要由政府进行投资；新基建投资规模大小不一，投资回报期相对短，有一定盈利空间。因此，"十四五"时期的新基建需要鼓励企业充分参与，探索政府与企业合作开发新型基础设施，分享投资回报的模式。不能囿于传统，由地方政府"大干快上"以基建投资拉动增长，挤出企业对新基建的投资。近期，腾讯、阿里、京东分别宣布在未来数年对新基建的千亿级投资。在"十四五"时期，政府需要营造良好的新型基础设施环境，鼓励企业参与新基建投资。

与"硬基建"相适应的是"软基建"，"软基建"可以理解为与新阶段的经济发展相适应的制度软环境，包括自身治理能力现代化和高水平营商环境的构建。可以预计，制度型开放将是十四五重要的内容。因为只有制度上的竞争力才是真正的竞争力。国与国比拼的，在经济实力差距不大后，更多的体现为制度效率、制度的吸引力等软实力。未来五年将是我国制度型开放的重要窗口期。我们要在形成具有开放性、引领性的制度体系方面发力。通过形成一个更有效率、更加公平的制度体系，验证我党的执政能力。

五是处理好内循环和外循环的关系。"十四五"规划的制定与实施应处理好"双循环"的关系。“国内大循环为主体，国内国际双循环"的含义是在市场机制下，主要通过国内市场来实现最终产品的供求均衡，并且利用国际产品、资本的循环来促进这一均衡实现。"双循环"的提出主要是因为外部环境的发展变化，使外部资本、外部商品（发达国家的出口限制）、外部技术等生产要素进入我国遇到一定阻碍，我国的制成品出口、对外投资、产能输出也可能受到更多限制。应对这一情况，党和国家作出了前瞻性的战略决策，将经济循环的重点移到国内，以内部需求成为经济增长的主要动力。但习近平总书记也多次强调，"双循环"的新发展格局不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。我国已经深度融入全球的生产网络，应该继续与世界经济保持密切联系，为其他国家提供更多的市场机会，持续优化营商环境，与其他国家充分合作，"成为吸引国际商品和要素资源的巨大引力场"，引入更多国外的高质量生产要素。

六是要用"十四五"规划分解落实国家重大战略。十九大报告提出了我国的七大重要战略："坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。"这些战略是支撑我国伟大复兴的长久性战略。战略要取得具体效果，不是短时期就可以显现的，必须由若干个五年规划持续的推动才可以最终实现。因而，编制十四五年规划要紧密对标国家的重大发展战略。通过在各个战略下面设置发展平台，拟定发展机制，配套支持政策，形成支撑项目等方式来将之做实做细。比如，就区域协调发展战略而言，我们已经有了"一二三四"的战略格局，一个开放高地（海南），二条流域（长江、黄河生态保护）、三大战略（京津冀、长三角一体化和大湾区）、四大板块。但是，这都是事关陆域的发展平台，而就未来，我们还要在473万平方公里的海域面积上设置发展平台，我们要向海开放，争取设置国家海洋协同发展区，支撑海洋强国战略。同时，我们也要向天开放，要放开低空领域的限制，通过这种开放，逐步培育通用航空这个牵引性大的产业，支撑中国下一轮的快速增长。