促进区域经济发展的几个问题——学习二十大文献的体会

中国国际经济交流中心  张大卫

2023年4月27日

党的二十大开启了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程。在这一宏大的历史背景下，我国区域经济发展的理论和实践均面临着改造、提升、转型、重塑、建构和创新的重要任务。

一、概念及其沿革

“区域”的语言学概念主要指土地的界划。我们现在通常所说的“区域”已经是外延扩大了的复合型概念，虽然也附着有历史、人文等内涵，但它的本质特点仍然是指地理的界划。作为空间结构，我们往往把“区域”视作为“地理空间”，并将其用于全球治理和国家治理。在中国，生产力布局、国土规划等，一直是国家经济管理的重要组成部分。因而我们讨论的区域协调发展，实际上也是国家治理现代化的重要内容。

改革开放以后，我国在推进社会主义市场经济发展的同时，在区域经济管理上着重推动了几项改革，一是把区域的行政化管理，逐渐转变为以促进区域开放和赶超式发展为重点的经济化管理，比如东、中、西的粗略划分，沿海开放与沿海经济“国际大循环”发展战略的实施等。二是把侧重于经济的全国统筹和“一盘棋”式布局，调整为推进市场化改革、以提升要素配置与流动效率为重点的区域竞争发展。三是重视缩小区域差距和保持区域经济发展的均衡性、稳定性、安全性，运用政策杠杆，引导区域经济协调发展。如促进产业梯次转移、鼓励对口支援等。

进入上世纪九十年代以后，国家促进区域经济发展的战略框架逐渐明晰，政策工具也日益丰富。至2004年前后，国家对区域经济的治理，最终形成了东、中、西、东北四大板块划分，并通过国家规划，给其以不同的战略功能定位及政策工具包。这种板块式划分强调的仍然是区域的空间特征，较多体现的还是区域自然禀赋、行政区划、生产布局、城市体系、社会发展等结构性内容。

国家区域经济发展战略框架在历史演进中，通过持续的建构和完善，不断被赋予新的时代意义。党的十八大之后，特别是十九大以来，国家开始用新的视角与理念定义区域经济战略框架。党的二十大将其内容进一步明晰为京津冀协同、长江经济带、共建一带一路、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等，使其在空间结构原有特征的基础上，更多地体现了区域经济发展的本质和功能性特征，也更加明确了区域经济跨界（境）融合与协同发展的基本目标与任务，使国家发展愿景指向更加清晰。

进入本世纪后，在区域发展差异化日益突出的情况下，国家结合改革探索的总体部署，根据各地特色、优势和产业结构状况进行了分类指导，制定了一些具有国家层面战略意义的专业性和区域性规划。这些规划的工具性特征非常明显，它在空间架构上增加了时间发展轴，以指导各地破解工业化、城镇化和农业现代化进程中面临的困难和矛盾。同时，国家也对规划对象给予必要的政策支持，以使其形成新的竞争优势，增强对大区域乃至全国改革发展的带动和示范作用。

可以概括地说，前述两种板块型和功能性区域经济战略的意义，主要在于它的目标理性。而后一类战略规划，则是为区域发展确定支点和突破口，通过明确战略定位、发展目标和政策措施来为其赋能，培育区域经济发展的动力源和增长极，为区域经济分工和协同发展构建起可持续的动力系统。这种战略规划所体现的意义主要在于它的工具理性。作为区域经济发展战略框架的重要组成部分，由于它具有针对性和操作性强及更容易落实的特点，因而在国家的区域经济规划体系中，也更有生动的实践意义。

二、区域战略体系的新框架

党的二十大，对我国区域发展的战略体系，设计了一个清晰的框架。我理解在这一框架中，起统领作用的是“区域协调发展战略”。其中“协调”两字，既包括了区域间发展的协调，也包括了不同层级和不同时期战略间的协调。如图：

解构分析这一框架，其各子系统的战略内涵和战略框架分别是：

（一）区域重大战略：

1. 四大板块

（1）西部大开发 → 新格局

（2）东北振兴 → 新突破

（3）中部崛起 → 加速进程

（4）东部现代化 → 加快推进

2. 较大功能区

（1）京津冀协同

（2）长江经济带

（3）共建“一带一路”

（4）粤港澳大湾区

（5）长三角一体化

（6）黄河流域生态保护和高质量发展

（7）雄安新区

（8）成渝双城经济圈一体化

3. 特殊区域

（1）革命老区

（2）民族地区

（3）边疆地区

（4）海洋开发与保护

（二）主体功能区战略：

基于各区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，为促进国土空间发展格局优化，将全国划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域，对不同区域分别给予特定的主体功能定位，实行制度化管理，使其在引领国家发展、增进民生福祉及保障国家生态安全、粮食安全、能源安全、海洋安全、国土安全等方面发挥更大作用。

（三）新型城镇化战略：

1.     以人为核心的城镇化，加快农业转移人口市民化。

2.     以城市群、都市圈为依托，构建大、中、小城市协调发展新格局。

3.     以县城为重要载体的城镇化建设。

4.     城乡融合发展和乡村振兴。

5.     提升城市规划、建设、治理能力和水平（城市更新、基础设施建设、社区治理）。

6.     建设宜居、韧性、智慧城市（数字化、智能化、绿色化）。

（四）优化区域开放布局：

1.     建设西部陆海新通道。

2.     加快建设海南自贸港。

3.     实施自由贸易试验区提升战略。

4.     加快各区域对外开放平台建设，深度参与产业分工与合作。

（五）重大生产力布局：

1.     国家重大工程。

2.     与周边国家互联互通工程。

3.     涉及国家安全和国家利益发展方向的重大举措。

（六）构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系：

1.     对各地的发展给予分类指导，服务构建双循环新发展格局。

2.     引领一些区域发展战略进入国家战略体系。

3.     培育地方经济核心增长极。

4.     促进地方经济新旧动能转换。

5.     严控生态保护、永久基本农田、城市开发边界三条红线，统筹区域发展规划、国土开发规划、城市总体规划、城乡发展规划、村镇体系规划。

三、区域经济高质量发展要增强机遇意识

当前，我国区域经济发展的大环境有了很大变化，国际上受到价值观及地缘政治冲突、科技与供应链脱钩断链等因素的消极影响，国内面临供给冲击、预期转弱、需求收缩三项压力。但在复杂多变的背景下，区域经济发展仍有三个重大利好因素。这三个因素是：

第一，基于自由贸易的全球化和国际经贸合作仍在持续发展。我国加入RCEP和申请加入CPTPP等各种国际多双边自贸协定，必然会对区域经济发展带来许多新的机会。

第二，国家深化改革、扩大开放、坚持新发展理念、构建双循环新发展格局、建设统一大市场、促进消费升级等战略举措的实施，为区域经济发展带来了新的增长动力。

第三，科技革命引领的产业变革，促进产业组织发生了深刻变化，形成了新的市场和市场关系，也形成了新的要素生成机制。它的显著特征就是互联网平台形成全球性生产与贸易网络，而其每时都在产生的大数据及其巨大的信息流量则成为新的生产要素，成为国家和地方未来的基础性资源。一些学者认为数字技术及智能技术的发展，将催生一种新的“世界体系”（布赖恩·费根）。谷歌前总裁认为：

“它将重新定义世界现有的格局，甚至改变一些事物的本质；”

“一旦跨过了某一关键技术的门槛儿，竞争环境就公平了；”

“有一个持续创新的平台，就可以带来更多的创新。”

借用他的观点可以说，科技革命带来的产业变革也在重新定义区域经济，它使我们对自然禀赋、空间位置及产业形态这些区域经济的基础结构产生新的判断，它使我们有了新的竞争手段和协同方式，也将给区域经济带来新的公平竞争环境。许多地区这几年的发展实践，正在证实这一点。

作为创新动力，我国经济转型和产业升级正在形成几个新的风口，包括生命科学与生物技术产业、绿色低碳产业、数字经济和智能产业等等。这些新产业形态的发展，在各区域发展中都很强劲，这也是我们看好区域经济高质量发展前景的重要原因。

为真正实现高质量发展，区域经济发展评价体系也应及时调整。过去我们比较看重产业结构，现在更应看重的是开放程度、营商环境、绿色增长水平、社会创新能力、新要素集聚能力、供应链畅通能力、增进民生福祉和促进人的发展的能力等。但我们这方面的工作还比较薄弱，这也是智库界今后需要努力去做的。

四、找准促进区域经济协调和高质量发展的工作抓手

（一）要把改革、开放、创新和治理能力现代化，作为区域经济协调和高质量发展的持续动力、持久动力。这里要特别强调一下开放，这是由我们的基本国情所决定的，它也是我们国家制度创新和可持续发展乃至实现民族伟大复兴的必然选择。作为内陆地区，开放更是解决诸多发展问题的肯綮之所在。

（二）要把建设现代化产业体系作为区域协调与高质量发展的重要内容。产业发展是区域经济的核心。在建设现代化产业体系方面，一定要着重推动产业结构的调整、转型升级。其路径大体是：

1.     巩固优势产业地位，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。

2.     培育战略性新兴产业，促进其实现融合集群发展。

3.     构建由新一代技术和新经济业态支撑的增长引擎，促进新旧动能转换。

4.     推进现代服务业发展并实现与现代制造业和现代农业的深度融合。

5.     发展数字经济，促进数字技术改造提升传统产业，培育数字新技术产业、数据产业的发展，形成数字产业集群。

6.     优化基础设施的布局、结构和功能，提高系统集成水平。

（三）要重视区域发展规划的战略定位和功能塑造。

由于区域间自然禀赋、产业结构、基础条件的差异性极大，各地的发展方向和发展目标也是多向度的。因而，在制定区域发展规划时如何准确把握其战略功能定位并围绕这一定位，推进区域功能的塑造，就显得十分必要。这里有几个原则是需要遵循的：一是要有前瞻性；二要遵循客观规律；三是要把自身的优势调动起来，使其集成化；四是要接受市场的选择，毕竟市场在配置资源中发挥着决定性的作用；五要做好与国家战略及国家规划的对接和承接。

（四）要重视平台经济发展在区域高质量发展中的支撑作用。平台是连接消费与生产、需求与供给、国际与国内、现在与未来的枢纽。比如，有了完善的功能性口岸体系，就可以促进双循环供应链中物流、信息流、资金流的链接；加强柔性化公共服务平台建设，就可以打破在很多地方出现的公共服务供给不足和体系薄弱、僵化局面。现在是互联网和大数据时代，建设强大的可以有效配置信息资源的数字化平台至关重要。尤其是要重视发挥平台经济这一新产业组织的作用，让汇之于全球的信息流量和具有自我学习、自我生成能力的数据成为区域发展不竭的资源，使之成为带动区域就业和产业发展、税收增加、绿色增长的持久动力。

（五）营造突破地理界划的经济空间和数字空间。区域协调发展、协同发展、一体化发展、同城化发展，其实质就是要突破地理和行政区划的限制，让生产要素在区域间自由流动，使产业链、供应链、价值链在区域间自主配置资源，让区域内居民共享公共服务和发展红利。目前，以推动协调、协同发展为目标的城市群、都市圈、经济圈，都紧紧抓住国家构建双循环发展新格局和建设全国统一大市场的机遇，在加强交通、网络、管道等基础设施建设、提升区域连通性方面，在培养发展动力、增强经济联系的黏度、建设功能性平台和开放性空间上下功夫。在这些方面，河南有很好的工作基础，四条“丝绸之路”的建设为全国起到了良好的示范效应，中欧航空货运双枢纽的营造，更具有创新意义。

数字化空间的出现，为中西部地区破解开放条件限制和争取公平竞争环境，创造了难得的机遇。内陆地区完全可以通过数字化平台的便利性，高效连接世界的每一个角落，公平分享全球化的红利。构建数字化空间，需要激发起我们的空间想象能力、形式塑造能力和内容生成能力。在数字化时代，我们的想象力所达之处，就是区域的边界所在，而区域生成的数据流动到哪儿，哪里就是区域发展的溢出空间或外延空间。对广大内陆地区来讲，这就是千载难逢的历史机遇。

谢谢！