不能用旧思维约束新经济发展——对我国当前跨境电子商务发展的思考和建议

张大卫、陈文玲

对我国迅速发展的跨境电子商务怎么看？怎么办？怎么管理？能否抓住跨境电子商务即将形成E国际贸易发展的重大战略机遇，抢占我国在国际化现代流通的制导权、主导权或规则制定的主动权，这是关系到在更为激烈的全球市场竞争中，我国能否通过提高现代流通能力塑造我国软实力、核心竞争力的重大问题。对跨境电子商务和E国际贸易发展，一些政府部门、一部分经济学家，也包括一部分企业，有不同的看法，争议也非常大。到底是让旧的思维、旧的管理方式和旧的运行流程来适应新事物，还是以新思维和创新发展的理念和探索，适应和引领时代潮流，支持和促进新经济新业态新事物的发展？这是新形势下对现代政府执政能力的考研。不能把本来我们有可能占领世界制高点、争取国际规则制定权好不容易创造的优势打压下去，而应该顺势利导地推动加快发展，同时解决前进中遇到的困难。这不仅是个管理方法问题，还是一个重大的战略选择问题。

一、最近出台关于电子商务的“新政”，是用传统思维和传统管理方式管理新经济和新业态创新发展的典型事例。

今年4月8日，财政部、商务部牵头联合十一部委下发了《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号文）。制定这一文件的出发点在于正式确定跨境电子商务的行业地位，理顺业务流程、规范税收征管，使跨境电子商务这一新商业模式和由此产生的新业态能持续健康发展。对这一“新政”，广大跨境电商和几个先期开展试点的城市本是热切期盼的。但由于“新政”出台过于仓促，一些“理论”、政策的逻辑和具体措施背离了市场客观情况和试点工作实践，相关配套政策没有跟上甚至严重脱节，其结果与愿望大相径庭，使正在积极开展试点工作和蓬勃发展的跨境电商产业链受到重大冲击。

出台政策的当天，正在热火朝天开展跨境零售业务的郑州、宁波、杭州、广州、深圳等五个试点城市现场货物入区单量为0，区内库存的97%无法继续销售。一周后的4月15日，“新政”虽经有关方面协调采取了临时过渡政策，即4月8日前到港及已签约发运的货物按“新政”纳税，监管仍按原模式开展业务，但业务量及入区货量仍比之前双降50%以上，区内企业销售库存提价率达20%左右。区内企业开始陆续裁员，有些据称裁减员额达80%。与此同时，跨境电商不得以紧急布局海外仓，香港、首尔、越南等地海外仓价格上涨50%以上，需求面积增加300%，海外邮快递价格上涨30%以上。

5月10日前后，各地保税区内库存及在途入区货物将基本售罄，因新签约货物仍无法提供按照新政通关所要求的各种许可单证，保税备货模式真正出现“熔断”现象。跨境电商这些年累计投资几百亿元和辛苦创业创新的成果将付之东流，这会使他们在“六一”儿童节前重回幼儿园时代。

最近这段时间，虽然郑、宁、杭、广、深等城市试点平台操作者及聚美优品、京东、天猫国际、网易、蜜芽、唯品会、小红书、贝贝网等跨境电商反复紧急会商并积极与各部委进行沟通，就市场真实情况及导致问题的深层次原因进行了认真汇报。商务部、财政部等部委的态度也是真诚的，确定了1年的时滞期观察，但由于政策出台本质上是按照对传统业态的管理作为着眼点的，只做了局部微调，并没有彻底改变政府的思维方式和管理方式，因而可以预测对于明显的已经“试错”的问题还无法一揽子解决。照此下去，并不能适应和引领互联网+跨境电子商务可能引发的下一代贸易方式。

跨境电子商务越来越向下一代贸易方式——“E国际贸易”发展，其具有很强的创新发展意义。这几年我们一直在跟踪调研跨境电商业态的发展，也与发改委、海关、商检和跨境电商业界及理论界保持着密切的联系。从实践上看，我们认为跨境电商的快速发展，这一新模式和新业态经过一段时间的探索和实验，一定会在吸引消费回流、扩大产品出口、培育加工贸易新产业链、创造国际贸易新规则上有所作为，成为带动就业、促进经济增长的“新经济”的有生力量。由于“新政”并没有彻底调整，其出发点和落脚点都还没有彻底转变，假如1年缓刑期之后仍在现有政策上修修补补，这有悖于习近平总书记反复强调支持新经济发展的指示精神，也有悖于政府改革的方向，跨境电商及相关行业发展前景令人焦虑。

二、在“新政”出台前，跨境电商先期试点城市正陆续进入早期收获阶段，杭州、郑州等试点取得了成熟、成套和成型的经验和做法。

随着我国居民生活水平的持续提升和跨境旅游人数的大幅增加，我国游客在境外购物消费的规模越来越大，加之互联网技术便利性催生的网上跨境购物行为，造成了较为严重的消费外溢现象。消费者购买的国外商品或由行李携带，或由“海淘代购”包裹邮寄，或由边境以蚂蚁搬家式的走私进入境内。国际网购的商品通过国际邮路进口，邮局按重量收费但无法按额度收税，所设10%的行邮税，海关又无法面对数以亿计的包裹一一查验，行邮税只能征收到0.1%。这些灰色清关行为都冲击了合法合规的贸易秩序。

形成这些现象的原因，首先是大量中等收入水平人口增加后，国内生产商品的质量、性能、款式不能满足消费升级的需要。其次是我们的贸易方式、贸易政策和政府监管制度均滞后于形势的变化。

面对这种情况，国家没有采取简单的“堵”的方式，而是冷静分析原因，尊重消费者的选择，在制度和管理创新上下功夫，以改善国内供给侧结构性改革和调整，吸引消费回流，合理规范税收征管。自2012年起，国家有关部门悉心指导郑州、杭州、上海、宁波、重庆等城市先期开展了跨境电子商务试点工作。这期间，海关、商检与郑州等试点平台通力合作，创造的保税备货模式成效最为显著。去年底，国家发改委、海关总署、质检总局组织了各试点单位的验收，验收专家组对试点工作成效给予了高度评价和充分肯定，认为这一模式可示范、可复制、可推广。

以郑州为例，在河南省委、省政府的高度重视下，郑州市和省有关部门、中央驻豫口岸单位积极探索，取得了一些有益的经验。特别值得肯定之处：一是由政府和社会资本以PPP模式合作，搭建了“三合一”、“秒通关”自动化查验和信息登录平台，实现了海关、商检运营平台的联网监管和便利化通关。二是在保税区内，国内大量知名电商汇集，将部分邮包业务转过来，带动了仓储分拨、物流配送、交易展示、支付结算、教育培训、配套加工等蓬勃发展，拉动了数万人创业就业和新业态的成长。三是经济效益明显，郑州去年的业务量达到5000多万单，进出口额达40亿元，关税（行邮税）收入达到1.2亿元（因有大量小额免征物品，综合征收率为3%）；平台及物流企业营业收入10亿元，地税收入也达到1.2亿元。根据海关监测，在品种结构搭配合理的情况下，关税征收率达到12.8%，基本上堵住了灰色渠道的漏洞。四是创造了有效的监管方式，采取事前备案、事中监管、事后追溯、区内经营企业承担第一责任的办法，解决了质量风险和消费者权益保护问题。全国在保税备货条件下，商品的品类及制造、采购、运输和分拨后消费者的信息全部备案清晰，跨境电商去年进口零售150亿元无一起事故发生，而邮快递渠道却无法解决这些问题。五是汇集了海量的大数据，为下一步数据的产业化和市场化交易打下了基础。我国连续多年是全球第一出口大国，利用跨境电子商务B2C模式扩大出口，形成建立在消费者市场集成基础上的贸易流量，既可以突破目前一些国家设置的贸易壁垒，又能通过在下一代贸易方式的先发优势种，占有大量的海外消费信息，洞察数亿人的消费偏好和消费结构，为我国在供给侧结构性改革和新一轮产业变革中促进制造业升级，开辟一个巨大的新资源金矿。

对杭州、郑州等跨境电商试点，党中央、国务院领导同志高度重视。习近平总书记2015年在郑州视察时，鼓励郑州跨境电子商务不断探索，真正实现“买全球、卖全球”的目标。李克强总理也在视察中对郑州模式和区内创业创新企业给予了高度评价，对海关、商检与地方政府合作，创建“三合一”单一查验窗口、实现“秒通关”的工作给予了充分肯定，称其“是制度的高地，而不是政策的洼地”，要求有关方面加强调研服务，不断总结创新经验支持跨境电商发展。张德江委员长特别叮嘱，跨境电子商务试点今后要在倒逼国内制造业转型升级上下功夫。高层领导的指示给了全国跨境电商加快发展的动力。中办、国办也多次跟踪督导，以推动中央领导的工作部署。

在本次“新政”出台前，跨境电子商物先期试点城市正陆续进入早期收获阶段：

1、呈现出境内外投资迅速增加份新局面。进口产品海外仓由境外内迁，日韩澳欧等国家和地区的加工生产线商洽向我国转移的良好势头。持续下去，除境外投资增加外，也必然会带动我国产品标准和质量的提升，带动相关产业发展。

2、由进口模式复制的出口模式已陆续打通流程。由于B2B模式下我国产品遭受严重的贸易壁垒，但在万国邮联物流渠道下，我国产品可以顺利进入境外消费市场。我国如能解决好邮政物流的国际运输价格、主要目的国终端配送能力、加快退税时效及完善出口环节金融服务等问题，对扩大出口规模和提升物流业国际竞争力意义重大。如：郑州试点平台正尝试在海外设置保税仓开展试点出口模式，已得到俄罗斯及欧洲几个国家的高度认可。一些电商和国内大型快递物流商开始布局海外终端配送物流网络，以打破UPS、Fedex等国际快递物流巨头的垄断地位，推动在国内形成类似于孟菲斯、路易斯维尔的航空物流枢纽。

3、带动了内陆口岸经济的发展。新的加工贸易布局正在中西部一些试点城市周边展开。以郑州为例，由于跨境电子商务试点模式的推进，在保税区内外集聚了国内外1008家各类电商和物流企业，以B2C为主要出口特征的玩具、电子产品、发制品、服装等产业在郑州保税区周边集聚发展，提高了内陆地区对接国际市场的能力，同时也带来了大量的国际加工贸易订单。如阿联酋提出了常年向其市场供应500亿美元熟食品的订单需求，俄罗斯与郑州方面已开始执行年向其供应1200万吨水果、蔬菜、食品的计划。这些订单既有B2B的，也有B2C的，B2B与B2C两个模式相辅相依，共享发展机会。

4、加快布局跨境结算区域中心。随着B2B、B2C进出口业务的拓展，各种国际性结算业务将从海外仓所在地转移至国内，国内一些金融机构已瞄准这一市场，布局跨境结算区域中心。如果这次进口商品仓陆续回迁至境外，我们将失去这一难得机遇。我国发展跨境电商企业开发的信息系统和物流流程在境外的复制、大数据开发与消费系统，渐次建立的海外仓和拓展的中国销售中心，都是我国参与更为激烈国际贸易竞争直升的宝贵资源，如果失去也非常可惜。

三、推进跨境电子商务发展和E国际贸易，加快形成下一代贸易方式，是世界主要大国的新战略，中国的先发优势十分明显。

当前，世界主要贸易国家都把发展跨境电子商务和E国际贸易作为本国的发展战略。跨境电子商务和E国际贸易发展涉及到国家塑造核心竞争力，涉及到国家经济安全、国家的战略目标的实现，正在受到主要经济体的高度重视，成为影响国家政治经济地位的一个重要选择。一些贸易大国或强国纷纷出台政策予以扶持，美国在2015年发布跨境电子商务发展的十年规划，目标是到2025年使跨境电子商务规模达到整个国际贸易额的70%。欧盟、日本也相继作出了这样的规划。崇尚自由市场经济的国家很少对经济发展新业态作出此类规划，这是值得高度重视的。当前，中国、美国、英国、德国、日本在跨境电子商务竞争力方面在排在全球前五名，世界有关机构预测，在2015-2018年，全球的跨境电子商务将会按照两位数的速度增长，该机构认为，从2015年全球电子商务发展指数显示看，中国制定的年均增长30%计划能够实现。

我国国务院去年发布了我国《进一步推动跨境电商商务健康发展的意见》，《意见》明确从2016-2020年，我国每年跨境电子商务增速在30%以上。按照这样的速度推算，到2025年我国跨境电子商务占国际贸易的比重应达70%以上。我国把发展跨境电子商务和E国际贸易作为拓展国际市场的发展战略，并且已经具有先发优势。跨境电子商务跨越了时间的局限性，给中国内陆地区的每一个企业、每一个人提供了新机会。

1994年4月，我国首次全功能接入互联网，中国的互联网时代从此开启。22年的时间，全国网民规模已发展到6.88亿，互联网普及率已超过50%，网购用户规模达到4.31亿，比例高达6成，网络销售的规模达3.88万亿元人民币，同比增长30%以上。互联网应用领先全球这是中国之幸，互联网还有一个很大的特征，就是去中心化体现在我国跨境电子商务上，使得跨境电子商务能够跨越时空的局限，使得像河南、重庆等内陆地区和浙江等沿海发达地区在跨境电子商务和E国际贸易发展上站到了同一起跑线上。同时，这种去中心化的特征在跨境电子商务当中又体现为国际贸易主体的多样性，以前做国际贸易的大多数是高大上的进出口企业，现在即使是中小企业，甚至是个人均可以从事国际贸易，每一个企业、每一个人在任何一个地方，只要你有这个意愿都可以从事跨境电子商务和E国际贸易，并通过市场集成表现为下一代国际贸易流量和流向。国际贸易的便捷化揭开了国际贸易神秘的面纱，打开了我国开拓国际市场的一扇新的“窗户”和广袤的空间，这是人民群众在创新发展中的伟大创举。过去从事国际贸易有很高的市场准入门槛，今天基于互联网的跨境电子商务和E国际贸易方式，使得每一个人都有这样的机会。跨境电子商务和E国际贸易发展，把跨越时空局限性的机遇给中国内陆地区，给每一个企业和每一个人新机会，如果我们不能抓住机遇顺势而上，极有可能在短时间内被一些国家再次超越并领先，我们这次千载难逢的战略机遇又会擦身而过。

四、必须深刻认识跨境电商新政策存在的若干问题，对政府管理跟不上新经济新业态创新进行逆向操作的作为，应该坦诚反思并快速地进行系统纠正。

其中有几个认识问题可能是导致“新政”出台，且不能得到彻底纠正或作适应性、前瞻性和引领性政策调整的关键。

（一）“新政”对税基和购买额度的限制，与国际邮快递及消费者行李自带相比存在明显的不公平。

跨境电子商务的健康发展，需要有公平的市场环境。国家维持市场秩序，需要打击限制的是各种走私和灰色清关行为，堵后门、开前门。如前所述，由国家有关部委指导形成的跨境电商保税备货模式是对蚂蚁搬家式的边境走私、海淘代购、国际邮快递等行为的规范和完善，是使国家、企业、消费者共赢的制度安排，在国际采购行为不可避免的前提下，是一个合理替代的选择。如能长期坚持下去，必然会牵动消费回流和扩大出口，促进一般贸易转型升级，向E国际贸易发展，从而突破以美国为首的新贸易保护主义对我设障导致的我国国际贸易发展的新瓶颈。

而“新政”对税基和购买额度的限制规定，与国际邮快递及消费者行李自带相比存在明显的不公平。如购买额度：出国购买每人免税携带5000元，邮政快递由于无法实现有效监管等同于不受限制，新政下跨境电商每人每次则限购2000元、年限额20000元；税收：海外消费、邮快递为零，新政比一般贸易还高出30%；监管条件：海外消费、邮快递无任何监管条件，一般贸易有通关单，“新政”有正面清单、通关单、约束条件等最复杂的监管限制。明显是在鼓励国人通过各种渠道继续到国外“爆买”。这与我们吸引消费回流及营造公平经营环境的初衷完全是背道而驰的，更何况前者国家征不到税，无法带动国内相关产业发展，后者不仅能合理征税，还能带动仓储、分拨、物流、加工贸易等相关产业发展。

（二）跨境电商经营的不仅是一般贸易货物，更多的是供社会公众最终消费的商品。

    把保税备货模式经营商品看作是货物而不是物品，是“新政”的政策基点。但应认识到，它和企业与企业间的贸易及进口后准备投放到市场上的大宗商品不一样，集货模式更是千千万万消费者在网上选择后下了订单并付了款的个人消费品。跨境电商的作用是把这些碎片化的但具有物品属性的商品以集中采购、集约运输的方式，运至海关监管区内，形成更大规模的贸易流量，并使之纳入合理征税的轨道。正是这种模式，打破了国际航空物流商的垄断，把碎片化的物品集中起来运至国内进行检验检疫，节约了消费者的成本，增加了国家、地方税收和仓储消费，带动了就业与加工贸易的发展。互联网条件下交易及物流服务的新特性，不仅对传统国际贸易方式及相关配套政策肯定会有所冲击，还会逐步发展为下一点贸易方式——“E国际贸易”,这不以人的意志为转移。我们不能按照一般贸易模式下用传统的办式来管理现代新经济、新业态，不能按一般贸易模式下传统的办法来管理未来可能形成的新贸易方式——“E国际贸易”，而应认识、适应并把握这一改变。如果仍按照旧模式去管理，改变这种集约化的过程，就又会把它推到碎片化的状态。

（三）对跨境电商已经进行的试验来讲，B2C与B2B具有同样的意义，将两者链接可以产生集成效应。

鼓励跨境电商开展B2B业务、利用互联网+跨境电子商务的流通的方式，促进一般贸易向“E国际贸易”发展有着重要的意义，它的实质重在改变交易手段和流程，提升现代流通的效率、效益和效能。而B2C和随之而来的C2B更是涉及生产、分配、交换、消费等社会再生产全过程的一场革命，作为互联网技术和全球化的产物，其推动的是国际贸易方式的变革。比如跨境电子商务中的零售就冲击改变了国际间的关税征收模式。跨境零售情况下卖方在境外，按照目前国际贸易惯例增值税失去了征收主体，这个问题势必要解决。海淘是一个方案，它的方式是在境外设立海外仓，然后以B2B的方式将货物从世界各地运到仓中，再分成邮包寄至国内，完成B2C。我国跨境电子商务试点则探索出用B2(B)2C的监管模式进行规范管理，这样就把税收和就业“争”到了国内。去年我国跨境电商用B2B2C和B2C方式实现的交易额虽只有150多亿元，但不能忽视我们经过几年的实验，创造了新工业革命条件下国际贸易进出口零售的新模式。在互联网时代，在世界进入大规模定制化生产和个性化量产的背景下，由B2B走向B2C乃至C2B是一种不可抗拒的潮流，这也是我国开拓国际市场的一个捷径。支持有关部门、企业和地方继续对关务模式、物流交付、进口渠道与信息数据管理进行改革探索，毫无疑问是我国构建开放型经济新体制的重要举措之一。当前国际上大的B2C平台对跨国商品流、资金流、信息流正逐步加强控制，中国跨境电商利用我们的市场优势，出口优势和大数据优势，完全有条件参与重塑产业链和价值链，甚至形成有利于我的国际贸易新规则。几年来，试点工作克服了很多困难，正渐入佳境，这时关闭试验和机会窗口，令人扼腕。

（四）如何确定税率、通关单、正面清单等问题，也关系到跨境电子商务的发展和升级。

本次“新政”关于税率、通关单和正面清单政策都存在不少问题。

税率：新税率标准出台后，提高了跨境零售进口征收税基。与一般贸易和邮快递、行李携带等方式比有很大的不公。跨境电商用自己的智慧和努力“压扁”的中间环节，本应使消费者和国家受益，但因其税负不可转移，成本反而高出20-50%。这一政策忽视了一点， 当商品以货物形式在保税区域内时，它属于境内关外，商品以国际物流的方式存在，客观上仍有转移他国的可能性，只有当它通过关检进入国内市场时才完成了交易。制定税率时一定要考虑这些因素。建议调低税率或是降低征收税基，改实际交易价格为一般贸易模式的CIF同等税基标准。

通关单：这是阻止当前进口商品无法入区的关键因素。但跨境零售商品不少是境外市场再采购，谁来提供通关单？国外商户开具通关单，费用由谁来承担？零散商品的进口许可证、产品合格证等诸多证件漫长的获取过程如何满足新业态的时效？我们到国外市场购物行李携带或海淘代购邮递，需要这些证件吗？因而建议，尽快建立适应跨境电商特征的通关单制度。

正面清单：新近公布的跨境电商进口产品目录1293项，基本上是我国国内无法满足消费者需求的商品。目录对其设定了很多限制性条款，按照条款，跨境零售电商有97%的商品无法经营。这种限制  的办法，并不能引致消费回流，只有用市场开放倒逼的竞争方法，才能提高国内制造业水平。建议结合我国自贸区试点的经验和做法，按负面清单的办法进行管理，或是取消正面清单内的诸多限制。

总之，我国跨境电子商务发展已形成新业态，几年来改革探索取得了不小的成效，并将在此基础上逐渐发展为“E国际贸易”方式，成为我国在下一代贸易占领制导权和主动权难得的领域。习近平主席反复强调创新发展，国务院出台了鼓励跨境电商发展的意见，又刚刚批复了12个城市的试验区，有很多新的内容要试。在此背景下，如何用新思路、新视角看待新业态，用创新政府管理方式适应和推动新业态发展，是在新经济或互联网+新实体经济的群众创新发展中对政府职能转变的新挑战。建议国务院责成有关部门充分听取对跨境电商的发展的意见，重视前期几个城市试点取得的经验，加强调查研究，提出系统的解决方案，并制定更为超前的带有引导新业态发展、抢占全球制高点的措施，支持引导跨境电商持续健康发展。同时，建议责成有关部门抓紧研究国际邮路运价、出口环节金融服务和相关退税政策问题，使跨境电子商务逐步发展为“E国际贸易”，成为促进我国产品以B2C方式扩大出口的生力军。