天然气价格改革需体制改革保驾护航

由北京市中燃联信息咨询中心主办，中国天然气行业联合会、中国投资发展促进会、天然气(煤层气)与管道网等协办的的2017年第五届中国天然气行业市场化发展大会近日在北京召开。

中国国际经济交流中心信息部副部长、研究员景春梅参加会议并发表题为“新时代天然气价格改革形势及下一步改革思考”的主旨演讲。

以下为发言内容：

景春梅：感谢组委会邀请，这是我第三次参加天然气市场化年会，今天这次会是我看到参会人数最多、邀请领导和专家档次最高的一次会，说明我们的会越办越好了。把我安排上午主旨演讲，在我前面的三位是能源主管部门的老领导和权威专家，首先请允许我表达下此时压力山大的心情。

刚才主持人介绍了天然气改革面临的紧迫形势，其实是帮我做了很好的开场。前面三位领导和专家从国家宏观政策、天然气行业发展进展等方面给了我们拓开了非常宏观、非常广阔的视野，我想聚焦价格问题，谈一些对改革的理解和下一步改革的看法。我想从三个方面来谈。

一、天然气价格改革简要回顾

在回顾改革进程之前，先说一下天然气价格改革政策目标是什么。我国目前的天然气产业体制是竞争环节和自然垄断环节混在一起的，现在上游和中游市场集中度高，部分领域存在垄断，城市下游竞争相对充分，只是一定区域的小垄断，终端用户比较多元化。天然气价格改革目标是“管住中间，放开两头”：把自然垄断管住，管输成本接受政府监审，把竞争性环节放开，价格由市场竞争决定。需要强调的是，这个价改目标完成需要体制条件，就是气网分离、网销分离，更明确地说，就是要实现管输业务独立和管网公平开放。而我们现在的体制条件不到位，导致价格改革比较纠结，一直在艰难中推进。

新时代从十八大后就已经开启了，而价格改革也是在十八大之后步上快车道，改革的总体思路是放管结合。十八届三中全会明确提出要让价格在资源配置中起决定性作用，明确指出要对天然气、石油资源垄断行业进行监管。2015年10月出台的中发28号文，给出我们价格改革顶层设计，也给出我们未来到2020年价格改革要达到的目标，即到2017年年底实现竞争环节价格基本放开，在2020年完善市场决定价格的制度。

2016年10月，国家发改委发布《天然气管道运输管理办法》。这个文件非常重要，我认为是中国天然气市场化改革的里程碑。这个文件对长输管道运输成本给出了具体核算办法，哪些是有效资产，那些事无效资产，长输管道运输企业回报率等一些重要指标和参数都给出了明确规定。这个文件特别有亮点的地方是，明确了长输管道企业的回报率不高于8%，但管网负荷率须达到75%。也就是说管网不对外开放，管输率不能达到75%，那不能获得8%的回报率。这条规定意义深远在哪里？一方面是实现管输价格独立，为管网公平开放奠定计价基础，另一方面也倒逼管道企业公平开放，负荷率上不去回报率也就上不去，这也是在倒逼天然气体制改革。

2017年6月，国家发改委出台《关于加强配气价格监管的指导意见》，要求地方政府对城市配气价格进行监管，抓紧制定城市配气成本监审办法。同时，国家能源局出台《加快天然气利用的意见》，要求减少供气环节、用户自主选择气源，总的意思是降成本。8月份，国家发改委出台《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，专门针对供水、供电、供气、教育、医疗等自然垄断行业和公益性服务业的定价进行了顶层设计和系统谋划，标志着国家要对垄断行业进行全覆盖式的价格监管了。

10月，对自然垄断行业开展成本监审的具体监审办法——8号令出来了。同时，对政府制定价格行为规则也公布了，即7号令，明确了政府定价应该遵循什么程序、什么机制等等也做出了约束性规定。实际上，对垄断行业的成本监审实际上在2013年就已经开始了。随着电力体制改革和油气改革的推进，在电力行业成本监审率先在深圳开展试点，目前省级电网的成本监审工作已经完成；今年，对13家跨省天然气管道的监审也已经完成，核减后的管输费平均下降了15%，达到了很好的降本减负的效果。下一步，成本监审将覆盖整个自然垄断行业和公益性服务行业。

11月，国家发改委又发布十九大之后第一个价格改革的文件，《全面深化价格机制改革的意见》，再次强调到2020年改革目标，形成市场决定的价格机制，同时对自然垄断行业形成“准许成本+合理收益”的监管制度。可以看出，“管住中间”的紧箍咒越来越紧了。

再看看这几年价格改革工作思路和效果。从国际上看，天然气市场结构是从非竞争市场走向竞争市场，市场规模是从初始增长到快速增长、稳定增长过程。政府监管初始阶段主要是培育市场，通过成本加成法实行低气价，扩大天然气市场利用。到快速增长阶段，通过市场净回值法提高供气商收益，均衡供应商和用户的利益分配。到市场成熟阶段，供应不成问题，更注重监管。我们国家也基本是这样的监管思路，2004年到2014年天然气经历黄金增长十年，每年增长率达到两位数，这时候定价基础主要成本加成，后来近两年开始推市场净回值，从2012年开始在两广试点，逐渐推向全国，现在处于改革和监管并重的阶段。

从2011年两广试点到目前，气价改革实现了增量气和存量气并轨，根据产业链体制条件，遵循先易后南、先非居民后居民、先试点后推广、先增量后存量，逐步放开价格，直供用户放开，还有储气、还有福建省天然气，9月份进入交易中心的气允许市场定价，超过80%价格由市场主导形成。同时，着力“管住中间”，基本建立全产业链价格监管体系。

价格改革方面还有一个重大举措，就是构建石油天然气交易中心。目前有上海和重庆两家国家级交易中心，上海刚刚运行满一周年，重庆今年底试运行。从促进市场化交易角度来说，上海交易中心还是起到比较大的作用。天然气交易量去年150亿立方米，今年250亿立方米，增长非常快，交易的气量占消费量的比重达到11%。未来，在我们国家可能出现多家交易中心。不管北美还是欧洲来说，都经历多个中心到少中心聚焦的过程。交易中心像集贸市场一样，供需活跃的地方就有可能产生，但谁能形成基准价不是国家定，二是市场自由选择的结果，谁的价格得到市场认可谁就是基准价。北美包括加拿大在内一共是25家交易中心，但只有亨利中心一家是基准价；德国、法国都有多家交易中心，但都是NBP生贴水，基准价是NBP。未来，我们国家像宁夏、河北、广东、海南都有建立交易中心意愿，新疆建交易中心，谁形成基准价不是国务院定，一定通过市场选择来决定。随着市场化改革的推进，相信交易中心的功能会得到越来越大的发挥，进一步促进我国天然气市场发展，将来在国际上获得定价权。

二、当前天然气价格改革存在的问题

今年随着天然气消费爆发式增长出乎意料，使得价格问题再次凸显。今年天然气消费增长有多种因素，一个是经济向好的缘故，还有这两年的多次降价，以及天然气支持政策的累积效应，使得天然气市场重启。同时，加上今年 “煤改气”快速推进，共同作用造成量价齐升的局面。特别是作为市场化风向标LNG的价格一路飞涨，成为今年的热点问题。总的说来，当前天然气价格改革存在的问题有以下几个方面。

一是天然气竞价交易引发改革之争。今年以来交易中心数次竞价都是最高价成交，引发大家对交易中心甚至市场化改革的怀疑。比如9月18号陕西液化气协会向上海交易中心致函，认为交易违法要求暂停交易。但是国家发改委没有干涉，因为LNG价格一直是放开的。前一段陕西设计院郭宗华教授连发两篇文章，竞价解决供需矛盾是个伪命题、是错误行为，业内引起很大关注。今年天然气爆发式增长所带来的一系列问题，集中地体现在价格上，但我觉得根本原因在体制上，是体制改革太滞后，扭曲了价格信号。

二是交易中心处境尴尬。我国从无到有构建油气交易平台，目的是让油气供、需、输多方主体能够在平台上直接交易，以此降低交易成本，实现市场多买多卖，最终达到由市场决定资源配置的目的。国家建设油气交易中心有很多考量，不仅是价格改革的新平台，促进供、需、输多方直接交易，降低交易成本，同时国家也力图通过价格改革促进体制改革，加速中国天然气市场化进程，早日形成“中国价格”，提升中国在国际市场上的话语权。上海交易中心运行一年了，从无到有搭建了直接交易平台，活跃了市场交易，反映市场供求的功能初步体现，为天然气市场化改革进行了有益探索，但却没有达到降低交易成本的目的，为什么？因为油气交易中心发挥作用有三个前提：一是主体多元，多卖多买，只有充分竞争才有可能形成公道的价格，有助于降低成本；二是管道和基础设施必须公平开放，不少下游企业可以拿到国外价格较低的气源，如果管道和LNG接收站可以公平开放，就可以“广开气源”，从而“气畅其流”，从整体上平抑价格水平，但现在第三方准入还难以落实，所以管道基础设施不开放是制约价格非常大的瓶颈；三是竞争性环节价格放开，输配环节价格独立。这个方面，价格政策已积极布局，也有下一步的政策储备，只待体制改革发令枪响。前两个体制改革没有到位，在气源高度集中，管道和LNG接收站等基础社会与上游供气业务捆绑，管道不开放的情形下，交易中心的竞价只能是高价成交。

三是下游城市燃气企业面临价格困境。气源紧张，气价高，下游议价能力弱，加上终端销售价格受管制，不能顺价，又必须保供，下游城市燃气企业处境艰难。

四是城市燃气初装费用问题“乱”象丛生。初装费十年多前已经被讨论，这两年又被讨论，今年出台的《配气价格监管指导意见》明确要求没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消。初装费乱象丛生表现为收费概念及构成混乱，收费方式和财务处理方式不一，存在重复收费现象，收费水平和毛利率偏高，政府监管不到位等。我们对燃气有一个调查，从报表可以看出，很多燃气企业的初装费毛利率都在50%以上，有的达到70—80%，收费水平两三千到六七千不等，收费明显偏高。

三、下一步改革思考

一是加快推进体制改革，与价格改革协同配合。气荒来袭，竞价交易出现争议，上下游利益矛盾凸显，表面上是价格问题，背后实际上反映出的是体制问题，根源是我们的体制改革滞后。体制改革和价格改革必须相互协调，只有加快体制改革，把竞争性的环节放给市场，鼓励更多的社会主体参与天然气开采、进口，加快管道、LNG接收站、储气等基础设施建设和公平开放，广开气源，气敞其流，通过增加竞争来降低成本，才是促进天然气普及利用的根本之道。价格市场化改革应当遵循先实现基础设施公平开放再放开价格步骤，如果先放开价格还不开放管道等基础设施，可能用户会面临更高的价格。不打破垄断，不仅形成不了真正的市场价格，还会将近两年来的“价改红利”消耗殆尽，严重制约产业发展。还原能源商品属性，建立由市场决定的价格机制，前提是要构建有效竞争的市场结构和市场体系。

二是建立上下游价格联动机制。下游价格改革考虑民生、考虑工商业成本，所以顺价一直没有进行，居民气和非居民气现在平均有3毛价差。现在消费又回高速增长通道，加上“煤改气”非常快，如果不实施上下游价格联动估计天然气供应会出现问题，整个行业利益分配也要出问题。最终我们要通过体制改革实现气源和输配气价分离，输配气价接受成本监审，气源价格随行就市，上下联动。

三是规范初装费收费。《配气价格监管指导意见》第七条要求加强配气延伸服务收费监管。各级价格主管部门要对配气延伸服务收费进行清理规范，凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消；收费偏高的要及时降低。居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，不得向红线外延伸。城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。过去以来，市政管网到小区红线这一段投资应不应该计成本一直没有明确约定，对于红线内共有的设施，过去的燃气管理条例里只是明确了维护责任归燃气公司，但是费用谁出没有规定，但是这次指导意见对此进行了明确，小区红线内维护费和市政管网到小区红线内的投资都计入气价，把模糊地带明确了。初装费必须进行改革，但是否应该取消还存争议。我个人觉得行业还处于发展阶段，居民气化工程还任重道远，行业也还处于高速发展阶段，不能一取了之。现在如果取消的话，有可能影响燃气企业为了降成本而牺牲安全，这样是我们最不愿意看到的。从短期来说，应该严格界定工程安装收费涉及范围，初装费没有实际发生去掉，实际发生要计入成本。另外，新建住房工程安装费一并纳入房价。严格控制收费标准，工程安装费太离谱的，要进行规范和降标准。长远来看，要建立上下游联动，及时疏导居民气价，通过两部制气价解决问题。

小结一下，新时代以来，天然气价格市场化程度大大提高，全产业链价格监管体系初步建立，搭建了一东一西两个国家级市场交易平台，价格改革已进入一个新的历史起点。未来市场化改革还是未来基本方向，还是要配合体制改革进程，能放要放，该管的管好。市场结构决定价格机制，只有有效竞争的市场结构和市场体系，才能还原能源商品属性，形成由市场决定的价格机制。价格改革不能单兵突进，需由体制改革保驾护航。体制改革难度大，涉及面广，利益调整不易，但也不宜久拖不决，否则不仅形成不了真正的市场价格，还会将近两年来的“价改红利”消耗殆尽，严重制约产业发展。

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