我国新能源和可再生能源发展：机遇、约束

来源：载《区域经济论丛》，中国经济出版社2012年12月版

　 【摘要】在应对全球气候变化的需要和国内"转方式、调结构"背景下，我国新能源和可再生能源发展迎来难得机遇，但也面临并网消纳困难、产业发展不够规范、缺乏核心技术、成本偏高、定价模式不够合理等条件约束。建议处理好有关新能源和可再生能源发展的几个重要关系，合理预期发展规模，完善定价机制，深化电力体制改革，制定符合效率原则的财税政策，促进我国新能源和可再生能源可持续发展。
　　一、我国新能源和可再生能源发展面临的机遇
　　我国新能源可再生能源发展具备良好的资源条件，应对全球气候变化的需要和适应国内"转方式、调结构"的严峻现实，为我国可再生能源发展创造了良好的内、外部条件。近年来，我国颁布实施了《可再生能源法》，提出了到2020年非化石能源达到能源消费15%的目标，为可再生能源发展提出了更高要求。国务院做出了关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定，将新能源作为我国战略性新型产业的重要内容，极大地促进了我国新能源和可再生能源发展，实现了可再生能源技术、市场和服务体系的突破性进展，为实现可再生能源规模化发展奠定了重要基础。
　　在政策的积极推动下，当前我国新能源快速发展的格局已初步形成。2011年，我国水电装机突破2亿千瓦，位居世界第一；风电装机累计达4700万千瓦，大约是2002年的100倍，多年实现翻番式增长，规模稳居世界第二；太阳能装机达300万千瓦，成为全球发展最快的地区；核电装机容量1000多万千瓦，有27台机组正在建设，在建规模居世界首位。未来十年，我国将逐步改变目前以煤为主的能源结构，增加优质化石能源的比重，显著提高天然气、核能、可再生能源的供给能力。
　　截至2010年底，我国水电、风电、生物液体燃料等计入能源统计的可再生能源量约为2.62亿吨标准煤，在能源消费总量中约占8.06%。计入沼气、太阳能热利用等非商品化品种，可再生能源年利用量为3.06亿吨标准煤，约占当年能源消费总量的9.42%。与2005年相比，我国"十一五"期间的可再生能源的贡献率以年均12.6%的速度在增加。
　　二、我国新能源和可再生能源发展面临的约束条件
　　并网消纳困难。并网和消纳问题是当前制约我国新能源和可再生能源有效利用及产业发展的最大瓶颈。我国风电装机容量已居世界第一，太阳能发电增长速度居世界首位，由于新能源的实际发电量与设计水平相比有较大差距，"弃风"、"弃光"、限电现象严重，发展难以为继。按照我国目前的相关法律法规，新能源电力都必须经升压后通过大电网进行统一输送，而在发达国家非常普遍的分布式屋顶光伏发电、小规模风力发电、分布式天然气多联产电站在我国举步维艰。
　　产业行为失序。长期以来，我国可再生能源产业缺乏明确的和切实可行的发展目标，加上缺乏技术标准和强制性检测、认证制度，企业进入没有相应的技术门槛，部分项目未经科学决策就上马，一度导致产业"爆发式"扩张。目前，多晶硅生产、太阳电池与风电设备制造已远超过市场容量。为抢占市场，部分产品未经任何检测就被大量投放市场，造成恶性竞争。由于多晶硅等生产企业规模小且分散，能耗物耗甚至在国外的2倍以上，这反而加剧了节能减排压力。同时，新能源的发电质量不尽人意，安全事故频发，产业发展放缓。
　　关键技术缺乏。关键技术的缺乏极大地阻碍了我国新能源产业竞争力的形成。我国在新能源几大关键技术和设备领域都严重依赖国外，我国风机关键部件92%依靠进口；光伏发电所需的硅材料和设备90%依靠进口。当前流行的先进的兆瓦级风电机组、生物质直燃发电的锅炉、太阳能光电所需要多晶硅原料等高技术含量、高附价值的设备和材料也全部依赖进口。对花巨资购买的技术装备缺乏有效消化、吸收和再创新，大部分利润被发达国家所获取。虽然我国已经拥有金风、尚德等具备抗衡国外生产商的科技型新能源企业, 但绝大多数新能源设备生产厂家仍然存在规模偏小、集约化程度低、工艺落后等问题, 产品技术含量普遍较低且质量不稳定，仅能满足低端需求。
　　成本明显偏高。新能源的高成本、高价格是影响其推广应用的重要障碍。由于技术复杂、规模偏小，新能源基建和单位投资成本普遍高于常规能源, 导致新能源产品的单位成本也难以下降。目前, 产品成本比常规能源低或相当的只有太阳能热利用、地热直接利用、沼气, 各类新能源发电成本都高于燃煤发电和水力发电。假定燃煤发电成本为1，则核能发电的成本略高于煤电，生物质发电成本为1.5, 风力发电成本为1.7，太阳能光伏发电成本为11－18。燃料乙醇和生物柴油的成本也高于汽油和柴油。成本过高会抑制新能源市场容量的扩大；反之，市场狭小又会给新能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环。市场自身的力量无法打破这种恶性循环，必须依靠政府的优惠政策和激励措施。
　　定价模式影响新能源发展。尽管2003年的《电价改革方案》曾经设计过科学的电价定价模式，但目前电网企业的收入，仍然是全部来自发电环节与终端销售环节之间的"价差"。风电、光电的发电成本高，上网价格高，却按统一的终端价格销售，导致电网企业的利润空间小，不愿意接受新能源电力。这一定程度上制约了新能源的发展。
　　三、发展新能源和可再生能源应处理好的几个关系
　　为顺利实现"十二五"规划目标和国际节能减排承诺，今后的新能源和可再生能源发展应注意处理好以下几个关系：
　　传统能源清洁利用与可再生能源发展的关系。欧美国家近几年来新能源发展很快，原因是总能耗已经不再增长，或者是增长很少，新兴能源主要是补充和逐步替代增加部分的化石能源。而中国的资源禀赋和发展阶段决定了我国以煤为主的能源结构和火电为主的电力格局将在相当长时间内难以改变，新能源在相当长时期内只能作为传统能源的补充能源。当前，世界能源消费还处在由传统燃煤时代向油气时代过渡的阶段，清洁的新能源时代尚未到来，我国也不例外。因此，现阶段我国应正确评估新能源的市场开发潜力和应用前景，在积极探索新兴能源开发与利用的同时，实事求是，科学谋划，进一步加大对传统能源的清洁化改造力度，并加大油气资源，特别是非常规油气资源的开发，确立传统能源为主、新能源为补充的能源消费格局。
　　经济性与先进性的关系。新能源开发潜力大，环境影响小，大都可以永续利用，是开拓未来能源的重要方向，也符合人类对能源利用清洁化、优质化、高效化的要求，其先进性不言而喻。但是，当前新能源尚处于初步开发阶段，技术水平不高，开发成本高，缺乏经济性也是不争事实。从可持续发展的角度讲，在新能源经济性尚不成熟的情况下，应坚持"技术可行、经济合理"的基本原则，量力而行，适度发展，不可一哄而上、不计成本急于求成，以免"欲速不达"带来损失。现阶段可在政策上对新能源的研究、实验进行充分的政策支持，力求使新能源在技术和经济性上达到与传统燃煤发电可竞争的水平。
　　小规模分布式与大规模集中式的关系。新能源具有能量密度低、带有随机性和间歇性、尚不能商业化储存的特性，根据技术、经济约束条件，宜采用分散式、分布式开发方式，将其就地、就近利用。"大规模-高集中-远距离-高电压输送"的发输模式不仅需要大量投资，而且影响电网运行安全。因此，对新能源和可再生能源要因地制宜，采用集中开发与分散式开发相结合的模式。根据可再生能源资源和电力市场分布，加大资源富集地区可再生能源开发建设力度，建成集中、连片和规模化开发的可再生能源优势区域。同时，发挥可再生能源资源分布广泛、产品形式多样的优势，鼓励各地区就地开发利用各类可再生能源，大力推动分布式可再生能源应用，形成集中开发与分散开发及分布式利用并进的可再生能源发展模式。
　　市场机制与国家引导的关系。新能源处于发展初期，需要国家政策的扶持和引导，但应遵循市场规律，不可越殂代刨，政策扶持的最终目的在于构建起支撑新能源可持续发展的市场化内生机制。目前，哪种新能源更有发展前途尚存争论，哪种作为战略重点进行推广应用，应由市场说了算。此外，公共财政对新能源的支持应有预算约束。从理论上讲，公共财政是一种国家（政府）集中部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务的经济行为，主要是为了满足社会公共需要。新能源产品本身是一种竞争性的商品，在国家财力有限的情况下，公共财政支出应重点支持那些非竞争性的公共事业领域，竞争性产品的成长应更多地交由市场来决定。
　　财政补贴与提高效率的关系。现阶段新能源发展离不开政府补贴，但政府补贴政策需要贯彻效率原则，尽可能减轻因发展新能源给国民经济带来的负担。目前，我国对新能源企业的补贴政策存在不足。一是没有充分体现鼓励先进。政府部门只按企业申报的成本进行审批，"高成本批给高额补贴，低成本不给补贴"；二是易诱发道德风险。有的企业不再努力控制成本，反而在建设规模、投产时间和财务数据上作假；三是补贴数额往往跟不上技术进步和市场供需产生的经济性变化，2009年甚至出现过政府部门公布的补贴资金量高于屋顶光伏工程整体造价的失误。这样的补贴方式收到适得其反的效果，很容易造成国家财产的损失。
　　四、促进我国新能源和可再生能源发展的几点建议
　　合理预期发展规模。加快开发利用可再生能源、逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，已成为我国应对日益严峻的能源环境问题的必由之路。为此，要积极推进各类可再生能源的发展，但又要控制好节奏，避免"大跃进"式一哄而上。近两月来，我国针对欧美对我光伏产品"双反"采取了一系列措施，旨在启动国内光伏市场。因此，应对"十二五"光伏2100万千瓦的发展目标进行适当上调。
　　完善定价机制。目前，我国的能源价格很难充分反映其稀缺程度和外部成本。因此，必须建立健全反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度的价格形成机制，充分体现可再生能源的环境价值等综合社会效益。一方面，进一步完善可再生能源定价机制，定价时综合考虑价格、技术创新和可持续发展等因素；另一方面，进一步完善环境补偿机制，将传统能源的外部成本内部化。
　　深化电力体制改革。为可再生能源发电上网创造良好条件，应积极推动相关电力体制改革。第一，修改电力法相关规定，鼓励新能源"分散上网，就地消纳"，构建有利于分布式能源发展的法律和政策体系。第二，深化电力体制改革，改革电网企业盈利模式，建立公开透明、竞争有序的电力市场机制，为提高能源利用效率、促进新能源发展提供体制保障。第三，尽快实施可再生能源配额制，明确地方政府、电网公司、电力开发商开发、利用和消纳新能源的职责和义务，从体制上重点解决电网企业接纳风电的积极性问题。第四，建立分布式能源电力并网技术支撑体系和管理体制，鼓励分布式能源自发自用，探索多余电力向周边用户供电机制。
　　制定符合效率原则的财税政策。中国经济实力尚排在世界百位之后，用不起昂价能源，那种认为只要是"新能源"，天经地义要由国家补贴的观点是片面的。因此，补贴政策一是要体现阶段性，仅在新能源技术、产业尚不能与传统能源竞争的特定阶段实行。今天补贴是为了明天减少补贴和后天不再补贴，在新能源具有一定竞争力后，政策应适时退出。二是要考虑成长性，对商业化新能源项目补贴的对象应是已经具有成长性的技术且能够通过自身技术进步和商业化规模扩大，不断降低成本的企业。三是补贴要紧扣实际发电业绩，建议将"改事前装机补贴'改为"事后度电补贴"，矫正重建设规模、轻发电量的片面思想。