城市化进程中的政府行为优化特征
- 时间：2013-03-18
来源：《中国市场》2012（7）
摘要：城市化的发展有赖于健全和创新城市化发展机制，而这就要求优化政府行为，使市场化要素真正按照市场规律流动。本文认为，政府行为优化的总体目标是变城市化动力机制由“政府主导”为“政府引导、市场主导”，实现政府与市场的“双强共赢”。本文提出了政府行为优化的效率标准和优化的总体思路。
关键词：城市化；政府；行为优化；市场
中图分类号：F299
回顾我国城市化发展历程，尤其是城市化发展面临的诸多问题，不难发现要顺利实现新时期的城市化发展战略，关键是进行制度创新，建立以市场配置资源为基础的市场机制和政府行为相协调的城市化发展机制。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在更多领域发挥作用，健全和创新这样的城市化发展机制，从根本上说就是要优化政府行为，使城市化要素真正按照市场规律流动。
一、政府行为优化的总体目标要实现政府行为优化，首先必须明确政府行为优化的总体目标。概括而言，政府行为优化的总体目标就是实现政府与市场的“双强共赢”以及城市化动力机制由“政府主导”向“政府引导、市场主导”转变。
（一）政府与市场的“双强共赢”
政府与市场的关系是经济学自产生以来一个长盛不衰的话题，也是一个极具争议、莫衷一是的话题。市场和政府作为“看不见的手”和“看得见的手”，始终是经济发展的两大主要动力；而在此基础上产生的“市场万能论”、“政府万能论”也在不同历史时期、不同的国家的经济发展实践中不断地交替轮回、演绎着各自存在的理由。20世纪70、80年代以来，以新自由主义的兴起为标志，对于自由市场的过度信仰一直占据着世界思潮的主流。然而，2008年美国金融危机的全球爆发，再次引发了人们对政府-市场格局的重新审视和评价。实际上，政府、市场的孰多孰少并无一个标准范式，应根据不同的文化背景、历史时期和经济运行的需要进行选择和组合。考虑到我国历史文化背景和特殊国情，并基于目前金融危机治理的现实需要，笔者认为在今后相当长的历史时期内，政府与市场的“双强”和“共赢”应是我国城市化进程中政府行为优化的最佳目标。
已有研究表明，政府、市场机能的组合状态可以用坐标系的四个象限来表示，二者作用的功能区可相应地划分为四个区域（窦尔翔等，2006）。如图1所示，在由市场轴和政府轴所构成的平面中，第一象限属于政府和市场“双有效”的区域；第三象限属于政府和市场“双失灵”的区域；第二、四象限属于市场或政府“单失灵”的区域。
我国城市化中政府行为优化的最佳路径在于寻找政府和市场功能的强强联合。通过政府制度和市场制度的重新安排，可以减少第三象限（政府失灵与市场失灵）的区域，扩大第一象限的功能区，以尽可能发挥政府和市场双重效力，减少政府失灵和市场失灵的领域。在第一象限中，曲线表示在某行业中市场和政府的替代特征；P1表示在这一行业政府和市场具有较强的替代性，P2表示政府和市场的替代性较差。在向C点积聚的方向表示政府效力相对较强，而市场效力相对较弱；在向D点积聚的方向表示市场效力相对较强，而政府效力相对较弱；A点和B点表示在曲线P1 和曲线P2实现交集，即：在向A点和B点积聚的方向，表示政府与市场均发挥了效力，达到了“双强共赢”的格局。
图1 城市化进程中政府与市场“双强共赢”图[①]
（二）城市化动力机制由“政府主导”转向“政府引导、市场主导”
我国社会主义市场经济体制已基本建立，市场作为激励效率的力量已经初步形成。由于市场机制和竞争天生具有偏离社会公平的趋向，政府需要用更多的精力进行宏观经济调控和协调效率与公平的关系。总体而言，关于市场和政府的定位和分工，最好的格局应是“市场主要管效率，政府主要管公平”[②]。在城市化进程中，应依照市场机制的地位和作用，将城市化动力机制由“政府主导”变为“政府引导，市场主导”，让市场发挥配置资源的基础作用以提高交易效率，政府则进行经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，政府不再作为经济活动的主角，定指标、安排项目和直接配置各类经济资源。
目前中国的城市化中，政府职能定位还存在着一些不够清晰的地方，还存在着所谓“越位”、“错位”、“缺位”的“三位现象”。在经济转型时期，要合理界定政府职能的边界，实质上就是要动态把握政府与企业、市场、社会之间的界限。政府在城市化中的主要职能定位应在改进目标、创设绩效、革新机制、提供服务、重塑文化等方面，政府的主导方式转向市场化、法制化和民主化。政府应在城市规划和建设、市政设施建设以及财政对城市化的投入，如基本建设支出、支农支出、科教文卫事业支出、社会保障支出等方面发挥主导作用，特别是在土地合理利用、环境保护、城乡统筹、制度创新、社会管理和公共服务等领域应加大作为；而在产业结构转换、劳动力转移、城市经济聚集效应、所有制结构等方面，政府应让位于市场，让市场发挥基础性作用。按照我国市场化改革的方向，结合城市化特点，政府和市场要发挥双重作用，分别由图中第一象限的OG和OM方向分别向OB直线方向聚集，实现政府效力和市场效力的“双强共赢”。
2008年国际金融危机的爆发，使得市场的缺陷暴露无遗，政府的作用再次凸显。为了提振市场信心、改变经济周期发展趋势，各国政府先后强势救市，政府弥补市场失灵的功能得到强化。受金融危机影响，中国外向型经济受到冲击，曾有7000多万农民工失业返乡，其中约有2500万农民工就业压力较大，中国的工业化和城市化进程受到严峻挑战。这种背景下，中国政府及时发挥“有形之手”的作用，推出了4万亿的一揽子经济刺激计划，通过加大农村基础设施投资、扩大农村消费、提高农村社会保障水平等措施来推进城市化进程。
总之，城市化是政府和市场共同调节的结果。城市化建设既要有政府的强有力的推动与投入，同时也要以市场规律办事，这样才不会出现政府干预过度的“政府失灵”与市场没有作用的“市场缺位”。尊重市场规律，划清政府与市场的职责与功能，变城市化动力机制由“政府主导”为“政府引导、市场主导”，实现政府-市场格局的“双强共赢”，是我国今后城市化中政府行为优化的总体目标。
二、政府行为优化的效率标准政府行为优化包含了对效率标准的追求，从而使社会资源得到充分有效的运用，经济运行实现协调畅通。政府行为优化的效率标准可以从以下几个方面进行考量。
（一）交易成本降低
新制度经济学认为，交易成本的大小是衡量经济效率高低的标准。正如张五常指出的，有些经济活动由市场来承担则交易费用太高，所以政府的存在价值在于降低交易费用。以社会契约论者的观点，政府代表的是全体公众的利益，使它总是要站在公众的立场，其行为要以最大化社会福利为目标，这使政府有降低交易成本以增进社会福利的必要。
城市从政府行为的角度看是在一定边界内、由一组契约组成的社会组织。这些契约的前提条件和运行状况将决定一个城市的效率。政府在城市契约系统中是重要的参与者，担负着维护保障资源有效配置、维护市场秩序、为城市化提供公共政策等职责。同时，政府又是许多契约剩余索取权和剩余控制权的处置者。处理这些契约和关系所需的费用就是城市发展或运行的交易成本。迈克尔·迪屈奇把交易费用定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本[③]。政府在城市化进程中应适时调整自身行为和工作方法，在不断创新中再造政府，以减少交易成本，提高城市运行效率。例如，在城市战略和城市规划的制定过程、城市建设投资过程中，都存在大量交易成本，需要我们通过新技术、制度规范和信息公开等途径来降低成本。综上所述，交易成本降低应成为政府行为优化的基本判断标准。
（二）政府理性增强
政府理性是指政府决策具有科学性、系统性和可持续性，是政府行为优化的重要标尺。增强政府理性，提高其决策的科学性和可持续性，以避免政策失误导致城市化走弯路。回顾我国城市化发展的历史进程可以看出，城市化战略的多变和安排失误，是我国城市化长期滞后的主要原因，其带来的诸多弊端不一而足。提高政府决策者和工作人员的素质，建立科学、民主的决策制度，切实提高政府的决策水平和行政能力，是提高城市化决策的科学性和可持续性的必然要求和重要途径。
增强政府理性，还要求政府行为必须贯彻以人为本的理念。以人为本就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让城市化的成果惠及全体人民。在我国的城市化过程中，要特别保障好农民的权益。通过实施城市化战略，不仅要把一部分农村变为城市，把农民转化为市民，改善其生活条件，增进其社会福利，使农民能够平等地享受现代文明成果。这是新时期政府理性的基本要求。
（三）政府行为有限且有效
政府行为有限是指政府有所为有所不为，有效是指政府行为能克服市场失灵，政策执行无阻滞、无扭曲。随着公共管理理念的发展公共管理实践经验的积累，近代西方国家的政府理论经历了三次演变。17世纪至19世纪比较关注个人的自由与权利，盛行“有限政府”的理念；19世纪末至20世纪中叶，社会的利益冲突使公平成为人们最为关注的问题，政府干预市场以保障社会公平的有为政府成为主流的政府理念；在当代这个以发展为中心的时代，政府与发展的关系日益明晰，促进发展的有效政府成为占主流地位的政府理念。有为政府建立在有限政府的基础之上，而有效政府又建立在有限政府和有为政府的基础之上。
无限政府是指包揽了城市中所有经济社会事务的政府，它的权力不受任何限制与约束。这必然导致腐败的产生，影响城市的健康发展。有限政府则只是关注一些特定的公共事务（即市场失效的事务），为城市发展提供良好的外部环境，推动城市发展。同时，有限政府必定是廉洁高效的，不需要大量的政府工作人员，从而减少了城市财政的压力。有效政府关注政府能力，“有能力的政府的标志是，除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则并使它们发挥功能，这些规则是市场运转的基础。”[④]因此，政府行为的有限性及有效性应作为政府行为优化的标准，从而促进城市化健康发展。
（四）政府公共服务水平提高
2007年，我国人均收入2360美元，跃居中等偏下收入国家[⑤]。国际经验表明，当一个国家从下中等收入国家向中等和上中等收入国家行列迈进时，公众对于公共服务的消费将随之增加。这就要求公共服务在范围和水平上都要有新的发展，基本医疗、社会保障、保护环境等均纳入到公共服务的范畴。其原因在于，一方面这些领域在社会生活中的重要性在不断上升，另一方面这些领域是“市场失灵”较为突出的领域。党的十六届三中全会明确指出，各级政府应更加注重履行社会管理和公共服务职能，提高政府的公共服务水平，促进经济发展与社会进步进一步协调一致，促进中国公共行政系统向现代公共服务型转变。
在城市化的进程中，公共服务水平的提高必须成为政府行为优化的效率标准。服务型政府要求政府代表最广大人民群众的根本利益，适应经济全球化和世贸规则的需要，坚持公开、公正、合法、透明等原则，用市场经济的观点和方法解决机构设置重叠、职能交叉、政出多门、重复管制等问题，实现职能的转变。当前城市化中，城市交通、住房、环境、医疗、卫生、社会保，以及农民工市民化和农村教育等方面都存在着诸多问题，政府必须以实现公众利益为目标，充分尊重公民权利，在城市化进程中服务和服从于最广大人民群众的根本利益，不断创新城市化发展机制、提升城市功能、促进城乡协调发展，使城市文明不断得到普及，使越来越多的人沐浴在城市化的阳光之中。
三、政府行为优化的总体思路20世纪80年代开始，全球兴起了一场政府改革运动，即所谓的“新公共行政”、“再造公共部门”，目的是要“重塑政府”。确实，进行政府治理是推进政府在城市化中行为优化的基本思路。
（一）走市场化之路
根据美国学者欧文·佩基的观点，市场化是支撑西方国家物质进步、工业发展、社会经济制度变迁的最主要动力，因为自由市场制度与市场扩张可以为物质进步与城市化提供激素机制、诱因和有效的制度框架，可以为经济主体的自由选择创造利润、满足需要和消除贫困提供广阔的空间。事实上，几乎所有市场经济体制较健全的国家，都走上了高度的城市化；而几乎所有的非市场经济国家的城市化远未成功。
政府的市场化，其涵义并不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制，也并不意味着管理越少的政府便是最好的政府，而是要政府做市场自身做不到的和当时做不好的事，把一切市场能够做得更好的事让给市场。市场化的真正意义在于使市场作为社会资源配置的主体，政府对市场进行一定程度上的宏观管理、行政指导或行政管制。市场化意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个重大的变化，即由传统的“排斥市场的政府”转向“亲市场的政府”。所谓“亲市场的政府”，即政府作用的着力点在于宏观经济领域与经济总量的平衡和政府占相对优势之处。如秩序、规则、公共产品；此外，还在市场经济的失灵领域。如，外部经济效果，社会利益的公正分配和协调等方面。当代政府改革无论是提出“掌舵而非划桨”，裁减常设行政执行机构，还是重塑政府形象，“像企业一样运作”，都是引进了市场经济管理的规则和做法。
对于转轨时期的中国而言，完善城市市场体系是未来政府推进城市化进程的重要职能。企业是市场的主体，企业构成产业。在中国，当前城市竞争力的核心就是产业，加强产业市场的规划，促进其发展是政府最为重要的职能之一。我国城市政府应清醒把握世界产业发展规律，明确自身城市所处的世界产业梯级位置，分析市场规律，积极调动各方资源，充分挖掘和培育城市优势产业，抓住世界产业重组的历史机遇，提升我国产业在全球供应链中的地位。
（二）走科学发展之路
事实上，政府行为优化只是行政体制改革的一部分。我国行政体制改革是复合型改革，它涉及政府治理理念的变革，政府权力关系的调整，政府行为的改变等方面，其目的在于塑造一个角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力的现代政府。无疑，“行为规范”是政府走向现代化的关键。但值得强调的是，单纯地实施行为规范化而脱离其他部分，不仅不能实现政府现代化，而且本身也是难以奏效的。因为，政府行为规范离不开政府职能合理化、政府机构设置和人员配备科学化、政府管理手段与方式技术化等“现代化”内容。认清这一点，有利于我们正确把握政府行为规范化在整个社会主义现代化各项事业中的位置，规范政府行为必须紧紧围绕经济建设这个中心来进行，处理好与改革、发展、稳定的关系，坚决摈弃过去那种搞政治运动冲击经济建设的错误，为经济建设创造稳定、宽松的政治环境。
（三）走城乡一体化之路
城市的发展离不开农村的支持。农村为城市提供生活、生产资料以及源源不断的劳动力，同时还是城市商品的巨大消费市场。
统筹城乡、城乡一体化发展是我国城市化发展的战略目标。城乡统筹就是通过城市反哺农村、工业支援农业，从而形成城乡一体化和区域一体化，使得城乡之间在经济、人口、生态环境、文化以及空间等反面达到融合状态。具体说来，就是在发展战略上，把城市和农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，逐渐消除城乡差别和工农差别，最终融为一体化的过程。经济上，城乡生产力发展水平和生活水平基本保持一致，政治上城乡居民有平等的社会地位和政治权利，文化上城乡的教育、科技、文体、医疗卫生水平及其相应的服务设施大致相同，生活方式和生活环境城乡居民趋向一致。这是城市化的高级形态，也是未来我国城市化的主流，是符合我国国情和现阶段发展要求的重大战略选择。
城市政府应有计划通过多种形式支持农村建设，推动城市的部分产业向农村扩散，逐步促使城乡社会分工和产业布局合理化，促进城乡经济进一步融合发展。同时，重视加强农村小城镇建设，建设城乡统筹、和谐发展的新型城乡关系。
四、小结及启示
经济发展过程中城市化具有一定的内在规律，从历史过程看这不是以人的意志为转移的。但是，制度安排和政策选择会影响城市化的具体进程。因此，一方面市场机制是城市化的内在动力，另一方面推进和实现城市化还必须充分发挥政府作用。把市场机制和政府行为结合起来，通过政策的引导和调控，既要尊重和积极利用经济社会发展规律，避免操之过急、拔苗助长的行为，又要防止政府的“越位”、“错位”、“缺位”，理性、有序推进我国的城市化进程。
注释：
[①] 本图参考了窦尔翔等人的相关研究，详见窦尔翔、焦健、李昕旸：《中国经济改革的“政府-市场”格局优化路径探析》，《改革与战略》2006年第7期。
[②] 邹东涛：《关注公平不能从效率开刀》，中国财经报，2006年1月17日第5版。
[③] 迈克尔·迪屈奇：《交易成本经济学》，经济科学出版社1999年版，第44页。
[④] 蒋永甫、谢舜：《有限政府、有为政府与有效政府——近代以来西方国家政府理念的演变》，《学习与探索》，2008年第5期。
[⑤] 新浪网http://news.sina.com.cn/o/2008-10-28/020514637778s.shtml。
参考文献：
[1]R.科斯.财产权利与制度变迁[M].北京：三联书店，1991.
[2]迈克尔?迪屈奇. 交易成本经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.
[3]周军.政府主导型市场经济发展模式的历史理论分析[J].云南财贸学院学报，2000，（3）：9-11.
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[5]汪冬梅.中国城市化问题研究[D].泰安：山东农业大学，2003.
[6]黄小晶.城市化进程中的政府行为[M].北京：中国财政经济出版社，2006.
[7]邹东涛.关注公平不能从效率开刀[N].中国财经报，2006-01-17.
[8]窦尔翔，焦健，李昕旸. 中国经济改革的“政府-市场”格局优化路径探析[J]. 改革与战略，2006，（7）.
[9]蒋永甫，谢舜.有限政府、有为政府与有效政府——近代以来西方国家政府理念的演变[J].学习与探索，2008，（5）.
