欧盟航空“碳税”对国际气候合作的影响及中国的对策

【摘要】对于欧盟征收航空“碳税”问题，当前国内关注焦点都放在航空业如何应对方面。事实上，欧盟此举对国际气候合作的影响也不可小视。其一，加剧了各国利益诉求的分化，增加了未来国际气候合作的不确定性；其二，有可能引发各种形式的边境调节措施；其三，将引发应对气候变化最有效的全球性解决方案的争论。中国政府对此应做好应对准备，一是以更积极的姿态参与气候谈判，二是做好应对边境调节措施等新的贸易壁垒的法律准备，三是按照“共同但有区别的责任”原则，发展中国自己的碳交易市场。

欧盟立法宣布从2012年1月1日起所有抵达或离开欧盟成员国境内机场的航班都需纳入欧盟排放交易体系（EU Emission Trading Scheme，简称EU ETS）。欧盟的这一举动除了对国际航空业造成巨大震动外，对未来国际气候合作也可能产生较大影响，我国政府和各行业应做好应对准备。

一、欧盟动机和各国态度

虽然欧盟强调将航空业纳入碳交易体系的目的是遏止航空业快速增长的温室气体排放，但人们普遍认为欧盟还有其他意图。一是争夺世界经济领导权。欧盟发展绿色经济的实践时间比美国长得多，技术水平也不弱于美国，发展面临的国内阻力也很小，未来有借助绿色技术和先发优势与美国争夺世界经济领导权的可能。二是将欧盟碳排放交易体系扩展到全球。欧盟希望把碳排放交易体系由一个区域性方案扩展到全球范围，以巩固和加强其在全球碳交易市场中的主导地位。三是避免欧盟航空企业竞争力受到影响。如果只要求欧盟的航空公司加入碳排放交易体系，会增加其运营成本，在全球航空业中处于不利的竞争地位。

2009年欧盟立法宣布将航空业纳入其碳排放交易体系时，立即引发巨大争议。同年，美国就提起上诉。2011年11月，欧洲法院裁决，欧盟的碳排放交易安排没有侵犯其它国家主权，符合国际法。今年初，美国、中国、俄罗斯、印度等25个国家再次对欧盟举动表示强烈反对，并召开联合会议研究对欧盟的反制措施。但欧盟碳排放交易体系也得到了一些航空公司的支持。巴西、泰国、韩国和新加坡航空公司已经准备加入，他们支持的理由之一是，从长期看，有可能通过出售节约的配额而获益。近日欧盟多家航空公司联名致信欧元区主要国家领导人，希望暂停征收航空“碳税”，这有可能使欧盟强硬态度有所缓和。

二、对未来国际气候合作可能产生的影响

（一）加剧了各国利益诉求分化，增加了未来国际气候合作的不确定性

此次航空“碳税”之争显示出气候变化问题上各国利益诉求分化正在加剧，发展中国家内部也在形成不同的利益集团。“基础四国”（中国、印度、巴西和南非）因在气候变化问题上的一致立场而得名，但此次航空“碳税”问题上，巴西因其在生物质能方面技术领先，航空业温室气体减排潜力较大而选择支持欧盟。随着各国新能源和环保技术的发展，未来发展中国家内部的利益诉求会继续分化，在气候变化问题上，没有永远的朋友，也没有永远的敌人。利益诉求的进一步分化也增加了未来国际气候合作的不确定性。

（二）可能引发各种形式的边境调节措施

目前的国际气候谈判是联合国体系下的多边机制，遵循自下而上的决策机制，只要一个成员反对，就无法通过决议，这种机制在保证每个国家权益的同时，也降低了效率。欧盟此举是对多边机制的挑战，试图通过单边行动达到强迫他国减排的目的。

发达国家若无法通过联合国多边谈判机制达成让他们满意的应对气候变化方案，就有可能实施边境调节措施以达到其目的。边境调节措施是强制减排国家为保护本土企业国际竞争力而对非强制减排国家采取的贸易措施。此次欧盟航空“碳税”就是一种“边境调节措施”，也是欧盟第一起边境调节措施。边境调节措施是否符合世界贸易组织（WTO）规则还存在争议，但欧盟此次的行为很可能引发国家之间以碳排放为由的新的贸易争端。

（三）将引发应对气候变化最有效的全球性解决方案的争论

鉴于气候变化问题的全球外部性，要从根本上解决问题，必须要有全球性的解决方案。建立全球碳排放交易市场被认为是重要的全球性方案之一。欧盟坚持，在多边政府间谈判迟迟没有进展情况下，碳排放交易体系是运用市场机制应对气候变化最强有力的武器，是达成全球性解决方案的唯一办法，因此希望能将其推向全球，把更多的跨国碳排放行业纳入该体系中。近日，包括5名诺贝尔经济学奖获得者在内的美国26名经济学家联名上书总统奥巴马，表示支持欧盟征收航空“碳税”。他们认为，虽然为碳排放设置统一的全球价格仍存在诸多障碍，但如果从航空业着手，将是良好开端。当然，实践中，碳排放交易也面临诸多质疑。很多学者认为能源税和提高能效政策都比排放交易更有效。欧盟在航空业的这次“试水”将再度引发对于应对气候变化最有效的全球方案的争论。

三、中国的应对之策

（一）在利益诉求分化情况下，中国应以更积极的姿态参与气候谈判

利益诉求分化对中国来说是挑战，也是机遇。中国已经超过美国成为全球最大温室气体排放国，美国又一直以中国、印度等温室气候排放大国也要强制减排作为美国签署《京都议定书》的条件。在应对全球气候变化问题上，中国已经成为世界的焦点，正面临巨大的国际舆论压力。未来中国接受强制减排安排是不可避免的，在这种情况下，应以更积极的姿态参与气候谈判，争取全球绿色经济发展中的领导地位。中国当前具备这样的有利条件，从战略上看，应对气候变化的努力与转变经济发展方式、建设创新型国家战略是一致的；从实践上看，中国很多行业节能减碳潜力还很大，欠缺的只是统筹规划和系统性的制度安排。

（二）做好应对边境调节措施等新的贸易壁垒的法律准备

应对贸易保护主义是中国的长期任务，对于可能出现的“低碳”贸易壁垒，各行业都应做好法律上的准备。从此次航空“碳税”之争看，中国航空业的应对并不从容，在美国上诉失败之后，中国航空业似乎并未找到更好的上诉理由。为此，一方面，各行业和相关部门要尽快研究气候规则与全球性的行业协定或行业双边协定的一致性问题。从此次纠纷看，美国起诉欧盟的重要依据是，认为欧盟的行为违反了《芝加哥公约》和《美国欧盟开放领空协议》。但欧洲法院并未接受美国的上诉理由。未来很多行业都有可能遭受到其他国家的“低碳”贸易壁垒，需要加深对气候规则的了解，特别是需要深入研究气候规则与本行业规则一致性的问题。另一方面，我国应积极参与气候与贸易相关规则的制定。《关税及贸易总协定》规定，在某种情况下，如果一国对来自没有实行碳限制或不对碳产品实行惩罚性关税的国家所进口的产品采取进口限制措施，如果这些措施不是属于例外范畴之内的话，就可能违背WTO规则。其中有两个例外规则与气候变化政策相关：一是如果这些措施对于保护人、畜或植物生命或健康是必需的，二是如果这些措施涉及枯竭性自然资源保护。正是贸易规则中的这两条例外规则，引发了对边境调节措施合法性的争论。贸易规则正在成为全球应对气候变化的新议题，而气候规则也将有可能出现在WTO谈判中，中国应加强对气候变化规则与WTO规则一致性问题的研究，积极参与规则制定。

（三）按照“共同但有区别的责任”原则，发展国内碳交易市场

欧盟排放交易体系是借鉴美国的排污权交易制度，将其应用于温室气体减排问题，其中一个重要特色是将“共同但有区别的责任”原则应用于区域实践。欧盟内部各成员国都有各自国内交易机制，也就是他们各自都是一个独立的市场。欧盟碳排放交易体系根据成员国各自的经济发展水平和历史排放情况分配排放许可，将它们有机连接起来并顺利运转，这正是“共同但有区别的责任”原则在区域范围内的应用。

中国政府已经确立了在国内建立碳交易市场的时间表。我国地区差异很大，要建立全国性的碳市场，应该借鉴欧盟的经验，在各省市之间可采用“共同但有区别的责任”原则。另外，碳交易市场不能是封闭的，必须与国际市场相连才能取得最佳效果。因此，未来中国的碳市场应与欧盟及全球其他碳市场紧密关连，共同构成全球应对气候变化的重要机制。

参考文献：

[1]陈淑芬：“欧盟排放权交易制度的发展对清洁发展机制的挑战及启示”，《国际论坛》，2011年第2期

[2]成帅华：“把中国航空业纳入欧盟碳交易系统：影响和对策”，《桥》2011年第2卷第1期。（http://ictsd.org/chinese/china/qiao/?volume=2）

[3]世界银行：《国际贸易与气候变化：经济、法律和制度分析》，高等教育出版社，2010年7月出版。

[4] “中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要”，授权新华网发布，2011.3.16