“十二五”时期落实碳强度指标的政策建议

作者：陈妍 綦鲁明

摘要：碳强度指标首次被纳入“十二五”规划中，该指标兼顾了“低碳”与“发展”，与转变经济发展方式的各方面都有联系，应系统看待经济发展方式转变，基于碳强度指标，整合已有的节能减排政策，统筹转变经济发展方式的各项工作。落实碳强度指标的重点不在制定新的政策，而在现有政策的协同。

关键词：碳强度指标  低碳  发展

“十二五”规划纲要要求，未来五年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年降低17%。“碳强度”作为约束性指标首次被纳入国民经济与社会发展规划中。“十二五”时期，落实该指标是我国需要大力推进的工作领域。应在对该指标属性准确认识基础上，形成具体的政策框架。

1.我国落实碳强度指标面临的形势

1.1我国已做出应对全球气候变化国际承诺

与污染物排放带来的是区域范围内的环境外部性不同，温室气体排放具有全球外部性。也就是说，一国排放温室气体所产生的气候变暖影响，需要全球所有国家共同承担。温室气体排放的这一特性决定了应对气候变化不是任何一国有能力独立完成的，需要全球合作。只有各国共同遵守应对气候变化国际公约，才能从根本上解决只从本国短期利益进行决策而漠视全球长远利益的问题。2009年，中国政府确定了到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的行动目标，这是中国向国际社会做出的郑重承诺，也是中国对全球应对气候变化的重大贡献。但兑现这一承诺需要付出艰辛的努力。

1.2我国兑现国际承诺面临巨大压力

一是经济持续快速发展阶段二氧化碳减排难度大。当前，我国正处在工业化和城市化快速发展的历史阶段，经济发展对能源消费的需求仍将保持在一个较高的水平上，这将对碳减排形成诸多障碍。同时，“十一五”期间淘汰落后产能等简便易行的手段已经基本用尽，“十二五”时期寻找新的减碳途径难度自然增大。未来能源需求增大和前一段减碳政策的临时性给“十二五”期间的减碳工作造成了巨大压力。“十一五”最后一个季度，某些地方为了完成“节能减排”硬指标，出现了拉闸限电和弄虚作假现象。2011年“十二五”开局，第二季度许多地区就出现了“电荒”，除了天气干旱导致水电供应受限、煤电体制问题等原因外，为完成“十一五”节能减排目标而推迟开工的产能在年初集中爆发，是造成此轮“电荒”的重要原因。

二是技术进步转化为碳减排绩效需要一个过程。通过技术开发和技术改造推动能源节约和可再生能源开发推广，进而实现低碳目标，是国家支持的重点。但技术进步转化为企业节能减碳绩效不是一蹴而就的，需要一个过程。有些技术应用带来能效提高甚至需要10－20年时间。从国际经验看，日本在1990年后钢铁能效提高主要是由技术进步带来的，到2003年只提高了约7个百分点，平均每年不到一个百分点。应对气候变化国际合作面临诸多阻力，而中国所处发展阶段和技术发展规律又决定了碳减排难度大。虽然“十二五”碳强度指标作为约束性指标，具有法律效力和强制性，但要实现既定目标，仍需要良好的政策安排作为保障。

2. “十二五”碳强度指标的政策意义

2.1碳强度指标兼顾“低碳”与“发展”

从国际角度看，在全球应对气候变化形势下，世界各国纷纷采取低碳科技和低碳策略，以此构建新的经济增长点，抢占国际竞争制高点，以“低碳”引领“发展”已成为世界范围内经济和社会变革的潮流。从国内发展看，一方面，我国正处在城市化和工业化快速发展的历史时期，短时期内经济增长仍然需要消耗大量的能源、资源，将必然导致碳排放增长。然而，伴随着煤炭、石油和天然气等化石燃料日渐稀缺，“高碳”的经济增长方式具有明显的不可持续性，走“低碳”之路是必然选择。另一方面，目前我国人均GDP刚过4000美元，为了避免落入“中等收入陷阱”，实现全面小康，必须保证一定的经济发展速度，这是硬道理。碳强度目标集中反映了“低碳”与“发展”两方面的要求，不仅能对碳减排工作做出良好评价，也具有现实指导意义。

2.2碳强度指标是系统性指标，有利于统筹转变经济发展方式各项工作

作为“十二五”规划约束性指标之一，碳强度指标可以发挥统筹协调作用。“十二五”规划强调以科学发展观为主题，以经济发展方式转变为主线，在发展模式和发展战略方面实行重大转变，特别是要实现经济增长由投资和出口驱动型向消费驱动型转变，由主要靠第二产业带动向一二三产业协调拉动转变，由过度依赖物质资源消耗向主要依靠技术进步、改善管理和提高劳动者素质转变。为此，“十二五”规划确定了12项约束性指标和12项预期性指标，依靠这些定量指标将上述三大转变真正落到实处。

碳强度指标不应该仅仅被看作是实现资源利用方式转变的指标，而应将其放在转变经济发展方式战略下考虑其与其他指标的协同，这样有助于在进行低碳发展政策设计时系统性、全局性地看待这一问题，通过整合已有的转变经济发展方式相关政策实现降低碳强度的目标。比如，碳强度指标和节能指标之间有着最强的相关性，节能是碳减排的重要手段之一，相对污染物减排和碳减排，节能工作开展最早，相关政策也最成熟，这些政策只要能够得到有效执行，对碳减排至关重要。能源结构调整是碳减排的另一重要手段，“十二五”规划中，“非化石能源在一次能源中的比重”也是约束性指标，与碳强度指标也有很强的相关性。再比如，发展服务业，是“十二五”推动经济发展方式转变的重要方面，服务业在三产中比重提高，工业比重相应下降，对于碳减排有很大影响，因为工业仍是目前我国最大的碳排放源。

碳强度指标的落实如果能够整合已有的能源政策、环境政策以及围绕经济发展方式转变的相关政策，统筹“减碳”与“节能”、“减排”及国家发展战略，能够取得事半功倍的效果。

3.落实碳强度指标的政策建议

“十二五”时期，经济社会发展各项工作要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。有效落实碳强度指标是关系“十二五”时期主题和主线实现的重中之重，应该做好以下几个方面的工作。

3.1建立科学的温室气体统计制度和监测方法

监测和统计信息是决策、管理和执法监督的基础。由于支持决策的定量信息十分缺乏，现有的监测和统计能力成为政策绩效有效反馈和监督的重要障碍，大大削弱了政策的执行力度。“十一五”时期节能和污染物减排，都已拥有具体的统计方法和监测手段，参考这些方法和手段，制定碳减排的统计和监测方案相对容易，但需注意的是，统计体系必须全面、客观、真实地反映现实情况，尽量做到节能、减排、减碳三套指标之间可以相互验证，确保可以判断出地方所提供数据的真实性，避免弄虚作假行为；同时注意统计方法与国际接轨。

3.2充分发挥市场主体作用推动碳减排

目前，我国推动低碳发展主要依靠行政命令手段，缺乏激励机制，导致国家政策很难转化为地方政府和企业的自觉行动。“十一五”期间实践节能减排中，出现了“数字节能”和“数字减排”的现象，就是例证。“十二五”时期应着重发挥市场机制作用，鼓励各市场主体参与到碳减排中来。《京都议定书》设计的联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）等市场手段对我国企业减排起到了很好的推动作用，可以在国内各省或各企业之间借用这种跨国协议模式，鼓励企业跨省到减排成本低的地区进行减排项目投资。另外，碳交易机制是发挥市场主体作用，实现碳减排的一个可供选择的重要办法。目前，碳交易已在部分省市试点，先期可以从各省高排放行业的重点企业入手，之后可逐步尝试跨区域的排放权交易。

3.3以能源资源产品价格形成机制改革为突破口，建立碳减排长效机制

我国能源资源价格长期扭曲，不能充分反映其稀缺程度和市场供求状况，削弱了社会对节能、环保、低碳技术的需求，使得企业缺乏创新动力，只有改革资源能源产品价格形成机制，才能从根本上解决低碳发展过程中地方政府和企业积极性不足的问题。因此，改革我国能源资源产品的价格形成机制，是解决当前碳减排市场激励不足的根本方法，从而让市场提供正确的价格信号，最终建立碳减排长效机制。

3.4允许各地区、行业采取灵活性的减排措施

各地区及企业主体应可以灵活自主地选择最有效率的碳减排方式，因为各地区和企业有其差异性，这样可以使得碳减排资源在全国范围内得到优化配置。比如，东部地区工业节能的空间相对较小，节能的重点需要放在建筑交通领域，而西部地区承接中东部地区产业转移，产业重型化程度较高，工业节能潜力大。再比如，有的行业节能潜力大，而有的则可以在非化石能源方面有所作为。因此，给予政策倾斜和资金支持时，应优先选择碳减排效果最好、效率最高的地区和行业，这样才能实现资金效率最大。

3.5鼓励低碳相关的生产性服务业发展

市场经济条件下，除了理顺价格和完善激励政策，充分发挥市场机制的作用外，在存在外部性的领域，需要政府干预，使得企业生产经营对外部环境的消极（积极）影响内化为企业的成本（收益）。地方政府或企业选择低碳发展是具有正外部性的行为，给社会带来的正面效益如果得不到补偿，将会抑制他们参与这一活动的积极性。而处理这种正外部性有两种方式，一是对有利于低碳的行为给予补偿，比如国家对低碳产品的补偿，另一是将低碳活动独立出来形成新的部门，比如节能服务公司模式，这种模式将会带动新的生产性服务业发展，长期看，这种模式是节能、减排、减碳的有效选择。鼓励生产性服务业发展原本是“十二五”期间服务业发展的重要内容，应在“十二五”及今后更长的一段时期里，为低碳服务的生产性服务业发展创造良好环境。