我国能源环境政策最新进展

        本文发表于《国际石油经济》2013（5）。

        摘  要  中国能源环境政策的基本目标是能源高效利用与实现环境保护，为了实现该目标，提出了减排和调整能源结构的约束性指标。近年来中国能源环境政策，主要集中在六个方面：控制能源消费总量，提出能源生产与消费革命，淘汰煤炭落后产能，注重煤炭的清洁利用，支持分布式能源发展，重启核电项目建设，加大减排力度积极治理雾霾天气。
关键字  能源政策  节能减排  能源结构

        中国能源环境政策的基本目标是能源高效利用与实现环境保护，为了实现该目标，提出了两个约束性指标。一是减排指标，中国在哥本哈根气候会议上提出减排承诺，到2020年碳排放强度要在2005年的基础上降低45%。二是调整能源结构指标，即非化石能源消费占一次能源消费的比重要在2015年达到11.4%，2020年达到15%。
中国近年来制定出台了一系列能源环境政策。2012年发布的《十八大报告》、《能源发展十二五规划》（以下简称“十二五”规划）、《中国能源政策白皮书》等文件，对能源环境领域做出了一些新的规定。主要的能源环境政策要点可以概况为以下6个方面。

        一、提出能源消费总量和能源消费强度双控制
        《能源发展十二五规划》明确指出，我国在“十二五”期间将实施能源消费强度和消费总量的“双控制”，以此倒逼结构调整。到2015年，全国能源消费总量将被控制在40亿吨标准煤左右。与十七大报告相比，“十二五”规划将“合理控制能源消费总量”的提法变为“控制能源消费总量”，去掉的仅是“合理”二字，却说明在“十二五”期间中国将更加重视节能降耗。
2012年全国一次能源消费总量约为36.2亿吨标煤，40亿吨标准煤的目标意味着2013-2015年全国能源消费总量的增长空间只有3.8亿吨标煤，年均增量必须控制在1.3亿吨标煤以内，这一空间不被突破很难。如果进行能源消费总量控制，这种控制应该作为地方政府工作层面的定性考核，而非我国自2005年以来在节能工作当中实施的“问责制”。长期来看，实现总量控制应将能源消费的存量和增量分开，核定存量，合理控制增量，新增项目必须是低能耗、低排放的项目，国家设定相应的技术标准，以此来取得更高质量的经济增长。

        二、提出能源生产与消费革命
       十八大报告提出“推动能源生产和消费革命”，此前“十二五”规划中的提法是“推动能源生产和利用方式变革”。“利用”改为“消费”，“变革”改为“革命”，中央文件将能源生产和消费的改革提高到前所未有的高度。为实现能源革命，恐怕需要在能源结构、生产、消费、输送、能源管理方式以及消费理念等方面对中国的能源战略进行全方位考量，明确几个重大问题。关于能源生产，是兼用国内外两个市场解决消费需求还是致力于提高能源自给率走能源独立之路？关于能源消费，如何利用市场手段激发节能减排的内在动力，并建立长效机制释放节能潜力？关于能源输送，该通过建设高电压大电网集中式进行远距离输送还是大力发展智能微电网通过分布式能源形式就地利用？关于能源结构，怎样处理传统化石能源与清洁能源的关系？ 能源管理方式应该以行政手段为主还是以市场手段为主？目前，发电量计划、项目审批、价格制定以及能源资源勘探开发和管网运行等诸多环节仍然采用传统计划方式和行政手段进行管理，在社会各产业链中出现诸多不适应情况。

       三、淘汰煤炭落后产能注重煤炭的清洁利用
        煤炭依然是中国的主力能源，在一次能源消费结构中占比达到70%，并提供了80%的电力。出于效率和安全的考虑，中国每年都会通过兼并重组、改造升级、关闭退出等措施淘汰一些落后煤炭产能。2013年，国家能源局提出将淘汰落后产能6418万吨，大力调整优化煤炭产业结构。2012年下半年，国家发改委开始陆续松绑一些煤制油项目，“十二五”期间通过发展现代煤化工和煤基多联产项目，继续推动煤炭的清洁高效和优化梯级利用。

        四、支持分布式能源发展
       “十二五”规划中，加速分布式能源系统发展成为政策亮点。为顺利实现节能减排的目标，大力发展风电和太阳能等非化石能源是必经途径。近几年，中国光伏发电产业在世界范围内虽然取得了长足进步，但陷入产能过剩与“双反调查”困境，海外市场受阻。为此，2012年下半年以来，中国及时采取了促进光伏无偿接入并网的措施以及相关产业政策，启动国内市场。并且，今年3月，将无偿并网和收购的范围进一步扩大到风电、天然气等分布式电源接入，不断提高清洁能源消费比重。2011年，国家发改委等四部委发布了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》，提出支持天然气冷热电联供等分布式能源发展，目前正在制定配套实施细则。 “十二五”期间将建设1000个左右天然气分布式能源项目，到2020年全国规模以上城市将普及推广天然气分布式能源，装机规模达到5000万千瓦。

        五、重启核电项目建设
        2011年日本福岛核泄漏事故以后中国暂停了核电项目审批。2012年10月24日，国务院常务会议讨论并通过了《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》。会议明确，“十二五”时期只在沿海安排少数经过充分论证的核电项目厂址，不安排内陆核电项目。在准入门槛上，提出“新建核电机组必须符合三代安全标准”，“按照全球最高安全要求新建核电项目”的要求。两个规划出台表明，中国将重启核电建设，但发展规模和速度会放缓。

        六、加大减排力度积极治理雾霾天气
        2012年冬季开始全国各地的雾霾天气推动了社会和企业环保意识提升，政府层面为了加大治理雾霾天气的力度，一方面加快推进油品质量升级。国务院在2013年2月表态，将尽快发布柴油国四标准，过渡期至2014年底。国内早在2011年就推行了汽油国四标准，过渡期至2013年底。目前，北京已经开始执行与欧盟标准同水平的京五汽柴油标准。
另一方面，大力推行特别排放限值。自2013年3月1日起，环保部对京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等重点区域的19个省市区实行更严格的大气污染物排放控制标准。这些重点区域大气污染物排量放占全国总排放量的一半以上，通过推行排放限制可以倒逼产业结构升级和节能技术进步，有效减少排放。纳入特别排放限制范围的行业涉及火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行业以及燃煤工业锅炉的新建项目。此外，“十二五”期间环保部将投入3500亿元资金用于治理大气污染。

        无论以什么标准来衡量，中国承诺的减排目标都是颇为给力的。回顾世界经济史，除了中国以外，没有任何一个发展中国家能在较长的时间内如此大幅度地削减与能源有关的温室气体排放。对于一个发展中国家来说，中国在政策上约束国内能源消费实现减排目标，体现了应对气候变化高度负责任的态度。随着能源生产和消费革命新理念和新举措的普及和实施，相信中国的能源供应能力和能源结构状况都会有一个较大水平的提高。