发挥市场决定作用构建现代能源市场体系

2013年12月05日 10:31 来源：能源网-中国能源报 作者：景春梅

我国已有较为完整的能源产业体系，但尚未形成完善的能源市场体系，市场发育不足是我国能源领域存在的突出问题。实现能源生产和消费革命，需要以改革为根本手段，构建起统一开放、竞争有序的现代能源市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
　　还原能源的商品属性
　　长时间以来，煤炭、电力、油、气被认为是特殊商品，应该由政府管制。事实上，能源虽然是关系国家安全的战略性资源，但也是商品，具有一般商品的基本属性，受价值规律和供求关系调节，可由竞争优化配置资源，由供求决定价格，由契约规范交易。自上世纪70年代以来，回归能源的商品属性，推进能源领域的市场化改革成为全球性趋势。无论是成熟的市场经济国家，还是体制转轨国家，大都转变理念，对能源行业实施了放松管制、打破垄断、引入竞争的改革，从而显著提高了能源供给能力和能源利用效率。
　　培育能源市场多元竞争主体
　　我国能源企业大多为大型国企，民营资本进入很少，存在市场主体不健全，竞争不充分，行业分割和垄断等问题。一些大型国有能源企业实际上承担了不少政府职能，也包括一些按政府意图履行的社会责任，以企代政现象比较突出。同时，这些企业凭借自身行政资源，仍享受一些政策性特权，还未成为合格的市场主体，企业与市场之间的关系难以理顺。这不但使国有能源企业难以成长为具有国际竞争力的现代能源企业，难以与国际能源巨头相抗衡，也导致创新不足和低效率现象。
　　培育多元竞争主体是形成市场的基础。首先，实现政企分开，剥离政府应当承担的职能，使企业轻装上阵，专注于提高经济效益。其次，根据不同行业特点实施网运分开，对于电网、油气管网等网络型自然垄断业务，可继续保持国有资本控股经营；对于具有竞争属性的生产（包括进口）、销售环节应放开准入，打破行业分割和行政垄断，引入多元竞争主体。再次，营造各类所有制企业都能公平竞争、规范进出的制度环境，取消对国有企业的特殊政策与优惠。
　　改革能源价格形成机制
　　长期以来，我国对能源价格采用严格管控方式，抑制了市场自身调节机制的发挥，导致价格的扭曲与倒挂。扭曲的能源价格破坏了能源生产和消费方式，不利于我国经济发展方式的转变和产业结构升级。推动能源市场体系建设需要加快推进能源价格改革。首先要区分行业的不同属性，明确各环节价格改革的方向和模式。其次，按照网运分开的原则，对相关产业链实施结构性改革，对油气管网、输电网络等自然垄断环节，核定其输配成本，加强价格和成本监管；对于其他竞争性环节，则应打破垄断格局，鼓励多元主体参与竞争，形成市场化的价格机制。
　　煤炭领域，应在取消电煤合同价的基础上，着手推进煤炭价格完全市场定价；配套实施煤、电、运全产业链综合改革，建立煤炭价格、上网电价和销售电价实时联动机制，彻底解决煤电矛盾。石油领域，应允许其他竞争主体公平进入，构建有效竞争的市场格局，在新的成品油价格形成机制基础上，进一步完善定价机制。天然气领域，在门站价进行市场净回值定价的基础上，建立上下游联动机制，形成真正反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境补偿成本的价格，最终实现天然气出厂价由市场竞争形成，政府只对具有自然垄断性质的输配气价进行管理格局。电力领域，应坚持2002年电力市场化改革的正确方向，进一步区分竞争性和非竞争性业务，对电力产业结构进行重组，改变电网企业盈利模式，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输配电价由政府制定的价格机制，即“放开两头、管住中间”。
　　转变政府对能源的管理方式
    多年来，我国对能源领域主要采用计划管理方式，经济手段和法律手段运用不多，行政管理色彩浓厚。转变政府对能源的管理方式，必须坚持市场化改革方向，清晰界定政府和市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府今后对能源的管理应体现四大职能：宏观引导、市场监管、资源保护和利益协调。
    在宏观引导方面，致力于弥补市场缺失。一是构建以《能源法》为统领的能源法律体系，以法律法规为依据指导能源市场化改革；二是加强能源基础信息体系建设，为准确决策提供可靠依据；三是强化能源战略规划，集中力量深入研究，形成明确的国家能源战略，特别是在能源布局、特高压建设、新能源与可再生能源发展、油气资源开发、能源与环境等重大问题上形成统一认识；四是统筹协调多部门和大型能源企业分别对外合作局面，形成统一的纲领性的能源全球布局与国际合作战略，有效保障国家能源安全。
    在市场监管方面，形成对能源企业的有效监管。坚持市场化改革方向对纵向一体化的能源产业进行结构性改革，对竞争性环节放松管制，保障市场秩序的公平公正；对于自然垄断性环节，则做好成本和价格监管，厘清电网企业输配成本，核定油气管网输送成本等。
在资源保护方面，处理好经济发展和资源保护的关系。企业往往追求经济利益的最大化，而忽视资源保护和永续利用。目前我国资源无序开发、破坏和浪费问题严重，作为市场失灵领域，促进资源能源的保护和可持续开发政府责无旁贷。应通过法律、经济和必要的行政手段，进一步完善资源管理体制，健全资源资产产权制度和用途管制制度，明确权责，有效监管，促进资源有序开发；大力推动能源节约，提高能源利用效率，减少能源消耗，实现资源能源约束下的经济持续健康发展。
    在利益协调方面，处理好和地方，东部和西部，以及政府、企业和民众的关系。我国能源企业多为央企和国企，涉及中央和地方税收分成，利益不均衡已引发一些地方政府和企业之间的矛盾。我国能源富集区多在西部，而能源消费区集中在东部，能源初级产品和制成品之间的价差，以及能源开采、环境污染等问题也使得东西部之间出现利益分配和利益补偿的问题。此外，为改善大气污染和治理环境，清洁能源的使用成本和环境治理成本需要建立全社会的价值补偿和分担机制。政府应从理顺中央和地方财政和税收体制，以及理顺能源产品价格及补偿机制等方面，协调好不同类型企业之间、不同区域之间、不同主体之间的利益关系，在市场失灵的领域施展作为。
（景春梅，中国国际经济交流中心信息部副处长，副研究员，经济学博士。）