推进土地要素市场化配置，增强土地管理灵活性

编者按：经济之声《财经态度》：系列评论《推进要素市场化配置，五大改革亟需突破》。第一篇：推进土地要素市场化配置，增强土地管理灵活性如何突破？中国国际经济交流中心产业部研究员马庆斌连线讨论。

中共中央、国务院日前印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出了土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素市场化改革方向，并就扩大要素市场化配置范围、促进要素自主有序流动、加快要素价格市场化改革等作出了部署。

在推进土地要素市场化配置方面，《意见》提出，建立健全城乡统一的建设用地市场。加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。

同时，要深化产业用地市场化配置改革，健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，深化农村宅基地制度改革试点。完善土地管理体制，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。

一、这份意见是中央关于要素市场化配置的第一份文件，有着怎样的里程碑意义？中央为何要专门出台文件构建要素市场化配置体制机制？

的确，这份文件具有里程碑的意义。文件开宗明义地指出了三点重大意义：学习文件以后，我理解是三大需要: 一是建设高标准市场体系的需要 。二是坚持和完善我国基本制度和社会主义市场经济体制的需要。三是推动高质量发展的需要，推动高质量发展关键在于构建现代化经济体系，其中最重要的就是促进要素自主有序流动，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量、效率和动力三大变革。

大家知道2013年十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，并且明确指出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。近期，发布这份《意见》，将这一句话深化为一个文件，深化改革又迈出坚实的一步。而且，大家注意落脚点在“体制机制”。就是将我们推进社会主义市场经济建设的实践过程中行之有效的做法、经验和成果更加系统化、制度化、法制化。

事实上，这份文件也给国内外投资者一个重大的积极信号，无论世界经济遇到什么样的困难，中国改革的会更加深入推进，对外开放的大门会越开越大，向世界各国分享中国经济发展机遇的决心不会变。2019年，我国提出继续推动商品和要素流动型开放向更加注重规则等制度型开放的步子会更大更稳，我相信这份文件也会给国内外更多的投资者以信心，事实上，数据显示 2019年全球的FDI下降1%，而我国的FDI逆势上升了5.8%，按美元计算上升2.4%，稳居发展中国国家第一，全球第二位，充分说明中国对国内外资本和产业的吸引力不断增强。

追问：推进五大要素市场化配置首先就是土地要素。土地要素为什么如此重要？和其他几个要素有什么关联？目前我国土地要素市场化又处于什么水平？

这个问题既是理论问题，也是一个实践问题。土地是财富之母。无论哪个国家和区域发展经济的过程中，都离不开合理地使用土地，无论哪个产业在发展中都离不开土地要素的制约。在经典的经济学研究中，土地是一个核心要素，尤其是对级差地租的研究更是大家熟悉的一个概念。具体来说，我们国家推进工业化和城镇化进程中，如何科学管理使用土地更是伴随着每一个阶段，城市是一个产业和经济聚集空间体，聚集就意味着空间的稀缺，土地的稀缺。因此，土地作为首要的经济要素是客观需要。

目前来看，我们国家经过几十年的市场化改革，土地市场已经比较成熟，尤其是在城市中，土地的市场化程度更高更成熟。但是，实践中也存在一些突出的问题，城乡之间、不同产业用地转换、不同所有制企业用地等都存在一定的障碍，当然，这也是本次《意见》直面并要解决的问题。我们国家出台的新《土地管理法》也已经就这些上述问题在法律层面作了突破和改革。

2、当下，城市缺乏建设用地，是什么阻碍了城乡土地要素的自由流动？

理论上讲，土地作为市场要素，城市缺建设用地和企业缺资金有一定的相似性。事实上，总量并不特别的紧缺，主要还是空间配置上、空间调配上存在结构性的短缺。比如，我们调研发现，即使是在经济发达的东部沿海省份，其中发展稍慢的一些地市的园区也存在一些土地闲置的情况，这个现象西部的一些地方更为突显。再者，由于城镇化的推进，农村存在空心村现象，有很多闲置的宅基地、乡镇企业用地。过去很多年，一些城市在土地财政的推动下，盲目扩大城区范围，也使得一些土地闲置、低效使用的问题。当然，也存在由于城市经济转型、产业转型，土地的用途类型的转换速度更不上产业转换的需要。因此，我们国家也在积极处理这些问题，比如这次意见提出综合用地的概念，提出委托和授权省级政府统筹使用土地等方式，都是为了让土地要素的使用更加符合市场的需要，土地使用的决策更加接近市场主体。《意见》提出，增强土地管理灵活性，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制也是建立全国统一大市场的需要，要素的流动要突破行政边界，更加按照区域经济边界去配置资源。

追问：意见提出，建立健全城乡统一的建设用地市场，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村土地征收制度改革。您分析，其中的关键是什么？

 第一，就是要逐步建立一个全国性的农村集体经营性建设用地产权交易平台，可以先从县做起，逐步向市和省联网，最后全国联网。就交易的程序、价格撮合等作相关的细则。可以逐步的实现跨省调配指标，其中无论怎么调配，我想还是要让市场发挥决定性作用，当然要在符合国家规划的前提下，同时严格遵守“生态、城镇开发、耕地”三条红线。考虑到农民自身的市场意识和抗风险能力，也要避免出现“店大欺客”的现象，要充分考虑保护农民的利益。第二，更加合理的土地收益分配的机制，无论是国有土地还是集体土地，都需要合理地在国家、集体和个人之间进行分配，才可以调动每一个主体的积极性。就保护农民的利益来说，现在允许农村集体经营性建设用地直接入市，无疑会更农民一个巨大的财产性收入来源，尤其是一些地方的实践过程中，有很多好的做法，如东南沿海有的城市会通过股份划分的方式，将在集体土地上的建设的商场、园区等的收益进行分配，这样就避免了一次性补偿给农民所带来的问题，而是实现了农民有比较稳定的收入，还可以解决稳定的就业等，实现了农民平稳进城。第三，一定要关注特殊片区的农村发展的问题，发挥好我们国家社会制度集中力量办大事的优越性，破解区域发展不平衡的问题。在一些偏远的地方，按照市场的原则，这些地是不值钱的，那么，这些地方的农民稳定致富以及持久脱贫就会成为一个问题，但是，通过异地增减挂钩的方式，把这些发展慢的区域的建设用地指标通过市场交易到经济发展快的区域，甚至可以探索“飞地经济”，与适当产业转移结合起来，这些区域和老百姓就可以获得一定的发展资金和较好的就业机会，这方面，需要国家层面制定更加科学的土地指标交易的规划，既要让市场发挥决定性作用，也要发挥好政府作用。