财政金融政策共同发力，有效破解农村养老难题

中国国际经济交流中心副理事长 张大卫

2020.12.15 北京

一、引言

祝贺人类减贫经验国际论坛召开！

人类在减贫领域开展的合作既真诚，又形成了高度共识。这让人感动。我认为在公共健康、气候变化、环境、能源等威胁人类安全和生存领域的合作，都应该向“减贫”的国际合作学习。

我国即将宣布全面建成小康社会，在举世瞩目的脱贫攻坚和扶贫开发时，我国的金融扶贫政策，包括“金融精准扶贫”和“普惠式金融”政策都发挥了强大的作用.

在我国，相对贫困现象还大量存在，减贫是一个长期任务。习近平总书记强调扶贫开发贵在精准、重在精准，并要求解决好后续帮扶问题，在全国形成稳定连续的机制。精准识别贫困人口是中国的成功实践。下一步减贫的方向和重点在哪里，现有的政策如何更加精准有效，都是值得我们认真讨论研究的问题。

二、现状

我国已进入严重老龄化社会，少子老龄化的矛盾十分突出。党中央、国务院十分关心目前困扰着无数城乡家庭的“一老一小”问题。我做了些调研，也从关注乡村发展问题的领导和专家处得到一些新鲜资料。我认为在这令社会“焦虑”的“一老一小”问题中，最严重也最易被人忽视的是农村养老问题，而且它直接关系着我们脱贫攻坚的成果是否巩固、一部分家庭是否会重新返贫。

看几组数字（以下均为山西、河南两省典型调查或抽样调查数据，属于小样本数据，不代表全局性情况）：

第一组，从家庭养老能力看：

（1）.  有80%以上的家庭，常年财务支出占前三位的是儿童教育、医疗费用、日常生活支出。

（2）.  在农村生活的老人，失去劳动能力后，从子女处得到的赡养费仅占家庭年收入的1.27%；这一水平相当于孙辈孩子教育费用的6.8%。

（3）.  有75%的老人患有不同程度的慢性病，有30%的老人近年来因大病住院。常见大病人均花费2.4万元，而慢性病医药费开支则占他们当年生活支出的一半。

除家庭赡养和自食其力外，中国政府陆续加大了对农村老人的补助力度。但各地因财力水平不同，其结果也不一样

第二组，从社会养老能力看：

（1）.  我国政府2017年确定了新的扶贫标准，在所调查取样的农村，政府发放的基础养老金仅为这一标准的31.5%。

（2）.  在同一取样地，除农村基础养老金外，再加上政府还发放的高龄津贴、采暖补贴、粮食综合补贴等，其人均年收入水平仅为农村扶贫标准的67.5%。

（3）.  农村五保户和低保户老人，可再享受1817元/年的补贴。加上这部分补贴后，其年收入水平会高于扶贫标准的27%。但其不能种地后，则不再享受粮食补贴。如再扣除地方性临时的采暖补贴，其人均从政府得到的各种补贴水平接近扶贫标准。

（4）.  城乡养老保险并轨后，新增老人的养老保障水平会逐步提高。但70岁以上老人没有个人账户养老金，领取的只是基础养老金。

（5）.  因农村敬（养）老院照护条件不足和社会心理不适应问题，出现了不少由集中养老养老转向“散养”的情况。某县财政支付的集中供养资金高于“散养”资金，但2019年集中供养人数比2010年减少了69.3%。

第三组，农村老龄化日趋加重：

（1）.  无论山区还是平原地区，农村60岁以上老年人口占户籍人口比例，普遍比全国平均水平高7-10个百分点，有些贫困山乡，老龄人口甚至高达50%以上。

（2）.  有68%的农村老年人能得到子女照料，但这其中有一半会随子女到城市生活。在进城随子女生活的老年人中，绝大多数的意愿是最终还回到农村。有三分之二的农村老人会始终在自己家乡养老。

（3）.  老一代外出打工人员目前处于返乡高潮期，其平均返乡年龄为56.4岁。

（4）.  据某县统计，2019年与2012年比，农村老龄人口增加了27.6%，该县的某个村庄，2019年老年人口比五年前增加了33.1%。

我国仍然处于工业化、城镇化深入推进过程，农村养老问题是城乡结构剧烈变化和人口大规模流动带来的客观结果。上述情况相信在全国农村都普遍存在，在较贫困地区会更加突出。我们因此要高度重视，使其不至于进一步加重。并随着国家的发展和治理能力与水平的提高，使农村老年人的福祉得到增进。同时，家庭也应传承中国孝道文化传统，增加养老支出，履行好养老的义务和责任。当然，这也要靠农村家庭收入的不断增加。

三、建议

在财政政策上，一是根据国家财力增长情况，逐步提高基础养老金和高龄、医保、大病救助等补贴标准。二是调整农村土地出让收益分配结构，在各级政府的收益中，划定合理比例，建立农村失能、失智老人的照护保障资金。三是在推行建立长期护理保险制度的地方，尝试逐步将农村老龄人口与城镇职工、城镇居民一起纳入覆盖范围。四是发展普惠式养老，提高集中养老场所的质量和服务水平，建立农村社区照料设施和帮扶互助机制。适当增加农村养老公共就业岗位。将农村乡级卫生院建设纳入农村基础设施建设的必要内容。逐步将乡镇卫生院建设成为适合农村实际的医养结合中心。

在金融政策上，一是延续精准扶贫专项贷款政策，继续实行免除担保抵押、扶贫贴息支持和县级风险补偿等措施，把农村特别是原贫困地区农村养老服务业发展，纳入到使用精准扶贫贷款范围。二是制定政策，引导开发性银行和在农村地区吸收存款较多的村镇银行、农村信用社、农村合作银行、邮储银行等，对农村养老行业及服务业的发展给予支持。三是结合农村“三块地”（土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度）改革和农村房屋租赁制度改革，对一些生态环境和文化资源好的地方，建设吸引城市人口养老和旅游养老、“候鸟式”养老的基地。同时，探索以普惠式金融扶贫的模式积极引导城市资本进入农村养老领域。四是对原实行东西部扶贫协作和对口支援的模式，持续给予金融扶贫政策支持。

除上述政策建议外，还应形成必要的社会氛围，推动国际合作和企业、慈善、救济等社会力量对农村养老事业给予支持。

四、总结

一是农村养老矛盾突出，是易造成脱贫家庭再次返贫的薄弱环节。二是因受家庭和社会养老供给能力限制，农村养老需求应通过改革和多策并举来解决。三是精准扶贫的工作中心，应加快由特定区域向特殊人群转移。

（文中数据主要来自：郭迎光：《武家堡调查》、《庆鲁沟调查》；耿明斋：《整村调查报告》（1-3册）；刘艳丽）